时间：2021-08-23 点击： 次 来源：国家检察官学院学报 作者：刘艺 - 小 + 大
摘要 行政公益诉讼的管辖图景异端复杂，出现行政机关、人民检察院、人民法院管辖区域“两分离”“三分离”以及“更加复杂分离”等情况。该现状是推行提级管辖到交叉管辖改革、相对集中管辖到类案集中管辖改革、与行政区划分离的相对集中管辖改革、专门法院（庭）的专属管辖改革等多轮行政诉讼管辖改革的副产品，也是检察公益诉讼改革与其他司法改革缺乏全面通盘规划的结果。现行行政公益诉讼管辖制度已经探索出多类型集中管辖、单类型集中管辖、跨区划公益诉讼案件“多类型”管辖等多种管辖模式。当前行政公益诉讼管辖改革应遵循司法权属中央事权原则，跨区划管辖原则，兼顾经济、效率与合理原则以及法检审级区划基本协调原则，并在“定”“提”“集”“补”四个方面推进改革步伐与统筹具体方略。 “管辖”一词中的“辖”在古汉语中是指为固定车轮而插入车轴端孔穴的销钉。“辖”体积虽小，但却能起到“寸辖制轮”的作用。作为重要起诉要件之一的“管辖”是在三大诉讼非常重要的基础性问题。管辖不仅涉及“管”的分工和职权，还涉及“辖”的效果。管辖体制像“销钉”一样锁定司法资源和办案路径，深刻影响着司法制度的运行和功效发挥。检察公益诉讼管辖问题涉及刑事诉讼、行政诉讼和民事诉讼，事关多个司法秩序；更是评价一项新兴司法机制是否具有确定性、可预期的重要维度。但实践中，行政诉讼管辖机制成为提级管辖、交叉管辖、相对集中管辖、类案集中管辖、与行政区划分离的相对集中管辖、专门法院（庭）的专属管辖改革等多轮行政诉讼管辖改革的副产品，呈现出无规律又异常复杂的图景。本文以行政公益诉讼的管辖为切入点，展现实践中的管辖图景与各类公益诉讼管辖模式的特点，指出在坚持与行政区划相分离的管辖改革方向的同时，检察机关的管辖与人民法院的管辖应该保持同步性与协调性。这样的公益诉讼管辖改革才能实现全力保障司法公正与提升公益司法保护效率的双重目标。文章明确提出行政公益诉讼管辖改革需遵循的基本原则，指出行政公益诉讼管辖制度的完善路径不仅应理清“管”的问题，更应提升“辖”的功效。 一、现状：行政公益诉讼实践中的管辖困境 行政诉讼管辖的“原告就被告原则”客观上造成我国行政诉讼审判活动易受地方干扰的困境。十八届三中、四中全会决议明确提出“探索建立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件”，其主要目的在于“排除对审判工作和检察工作的干扰，确保依法独立公正行使审判权检察权”，减低“主客场”对司法公正之负面影响并“平等保护外地当事人合法权益”。在检察公益诉讼制度正式确立之前，人民法院已经进行了提级管辖、交叉管辖改革、相对集中管辖与类案集中管辖改革、行政区划分离的相对集中管辖、专门法院（庭）的专属管辖改革等多轮行政诉讼管辖改革。中国特色检察行政公益诉讼的管辖机制沿习之前的改革路径，却有比普通行政诉讼更多的管辖困惑。我国传统行政诉讼以主观诉讼为主，从未设定职务管辖原则。“管辖”理论只用于特指各级人民法院可行使裁判权的范围。在刑事诉讼领域，职能管辖的内容会基于参与办案的公安、检察、法院的职能来确定，进而在刑事诉讼领域，检察机关的办案范围用“管辖”来指称。但2018年最高人民法院、最高人民检察院提交《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高检察公益诉讼司法解释》）的草案时，全国人大常委会法工委提出检察机关的办案范围不宜使用“管辖”一词。最终《两高检察公益诉讼司法解释》只规定了人民法院对检察公益诉讼管辖问题，而未明确检察机关的管辖问题。该司法解释因严格恪守传统行政诉讼狭义的管辖概念，给司法实践留下了太多自由裁量的空间，令检察机关的管辖有脱离制定法约束的危险。而且行政公益诉讼涉及三个公权主体，即作为公益诉讼起诉人的人民检察院、被告行政机关、受理的人民法院。实践中三个主体的管辖区划出现不同程度的分离。近二十年以来，为克服我国传统行政诉讼“三难一低”之困境，人民法院一直推动各种行政诉讼管辖改革，其意图都是破除行政权对基层司法权的各种制约。虽然行政诉讼中司法机关的管辖区划与被告（行政主体）的管辖区划适度分离有益于减少行政权对司法权独立行使的干扰，但是，人民法院的司法管辖区与人民检察院的司法管辖区若完全不一致也会减损适度分离的功效。检察公益诉讼制度具有关联深广、多层嵌套的复杂网状治理结构。为了弥补行政治理之不足，检察机关作为公益保护的司法力量，始终秉持在公益保护方面的主动和负责态度，积极推动公益司法保护机制良性运行。人民检察院和人民法院都是司法机关，是司法治理的重要力量。二者在对法律理解、人员素质与组织属性等方面存在诸多共性。客观上讲，因为检察机关的介入，一定程度上改变了行政诉讼中被告强势的现状，使公益起诉人、被告、法官的结构更加平衡，更利于“两益”的保护。人民检察院与人民法院共同承担“公益保护”责任并非打破审判机关的中立性，而是指人民法院需要积极承担发现真相、保障真实的义务，为维护客观秩序做出自己的贡献。而且若人民法院违法履行职责时，人民检察院还可以通过审判监督程序对其进行监督，督促其履行公益保护职责。因此，若在划分管辖区时，分离人民法院与人民检察院的管辖区划，则会减弱人民检察院与人民法院的协同，反而不利于行政公益诉讼的客观诉讼功能之实现。另外，根据最高人民检察院出台的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》关于“管辖权协商”的规定，上级人民检察院指定改变级别管辖或者地域管辖的，可以在提起民事公益诉讼或行政公益诉讼前与同级人民法院协商管辖相关事宜，共同指定。实则人民法院的管辖原则是法律明确规定，通常不会同意检察机关指定管辖建议。因此，检察机关通常是“一案一指定”。这使检察行政公益诉讼的管辖图景异常复杂，亟需全面梳理。笔者梳理“中国裁判文书网”“北大法宝”、最高人民法院和最高人民检察院主要办案数据，从中提取出与公益诉讼相关的司法案例文书共计3697份，其中审理法院和检察机关管辖权一致的共计3194份，审理法院和检察机关管辖权不一致的共计489份。其中属于刑事附带民事公益诉讼司法文书63份、民事公益诉讼司法文书32份，行政公益诉讼司法文书394份。本文根据行政公益诉讼三方主体的管辖区域分离情况，将其分为“两分离”“三分离”以及“更加复杂分离”。具体阐释如下： （一）“两分离”现象 1.提起诉讼人民检察院与受理人民法院的管辖区域分离 在“胶州市人民检察院诉滨州市沾化区林业局怠于履行法定职责案”中，由于2009年下半年至2013年4月，滨州市沾化区林业局在负责林业贷款中央财政贴息项目的申报及实施过程中，未认真履行职责，致使不符合项目申报要求的山东良友食品饮料有限公司于2011年至2013年骗取林业贷款中央财政贴息资金共计180万元未能追回。在诉前程序未能维护国家利益后，2017年6月20日，经山东省人民检察院指定，由胶州市人民检察院向滨州市沾化区人民法院提起诉讼。本案属于提起诉讼人民检察院与受理人民法院的管辖区域“两分离”的情形。 2.提起诉讼检察院管辖区域与被告行政机关所属行政区划分离 在“德州经济开发区人民检察院诉济宁市任城区环境保护局不履行法定职责案”中，公益诉讼人德州经济开发区人民检察院调查核实，正元公司违反规定，长期将生产过程中产生的危险废物交由没有任何处理资质和能力的田某某等人私自处理并违法偷排倾倒。济宁市原市中区环保局、济宁市任城区环保局一直怠于履职，未按照法律规定和上级部门要求对从污染事故倾倒现场回收的废酸液及正元公司贮存的废酸液依法妥善处置。山东省济宁市任城区人民法院经审查后判决：确认被告济宁市任城区环境保护局怠于履职的行政行为违法；责令被告济宁市任城区环境保护局于本判决生效后，依法继续履行监管职责。本案属于省辖范围内公益诉讼人管辖范围与被告行政机关所辖区域完全分离。另外，还有市辖范围内两者的辖区完全分离的情形。 3.被告行政机关所属行政区划和受理人民法院管辖区域分离 在“公益诉讼人泸西县人民检察院诉被告泸西县交通运输局未履行法定职责案”中，起诉的检察机关与被告行政机关的管辖区划相同，但一审管辖的开远铁路运输法院的司法管辖区则与之不同。被告泸西县交通局在对辖区内城市公交成品油价格补贴燃油消耗量等基础信息进行统计、审核、上报过程中，相关工作人员严重不负责任，未全面履行职责，对申报的成品油价格补贴燃油消耗量等相关基础数据未认真调查核实及处理，致使国家燃油补贴资金被套取。泸西县检察院于2016年11月7日向被告发出《检察建议书》之后，一直未收到被告的书面答复。诉请法院判令被告泸西县交通局在30日内履行法定职责，向泸西县公交公司追缴被违法套取的国家燃油补贴资金1776702.88元，被套取期间的利息353038.27元。 （二）“三分离”现象：提起诉讼检察院、被告与受理法院属地分离 在“东台市人民检察院诉盐城市阜宁县林业渔业局案”中，东台市人民检察院诉称，吕某某等人在明知无林木采伐许可证的情况下砍伐树木，砍伐树木地段属于县级林地保护利用规划范围。阜宁林业渔业局在对吕某某等6人滥伐行为以林业行政处罚案件立案后，仅移送公安机关处理，未能及时作出行政处罚决定，怠于履行法定职责，被损毁的林业资源和林业生态环境未完全恢复。故请求：确认被告对吕某某等6人滥伐林木行为怠于履行法定职责行为违法；判令被告依法履行森林资源保护的职责，对6人滥伐林木行为予以行政处罚。本案公益诉讼起诉人为江苏省盐城市东台市人民检察院，被告为盐城市阜宁县林业渔业局，受理法院为江苏省盐城市射阳县人民法院，属于“三分离”现象。 （三）更加复杂分离现象 更为复杂的分离情形还包括公益诉讼起诉人检察机关内部也出现分离，如制发检察建议检察院与提起诉讼检察院分离，甚至出现立案检察院、制发检察建议检察院、提起诉讼检察院分离，进而理论上会出现“两分离”到“五分离”的不同情况。比如：渭南市临渭区人民检察院于2016年7月6日向被告渭南市国土资源局临渭分局发出检察建议，建议其依法对田某某非法占用土地建住宅的行为作出处理，切实保护好国土资源。7月26日，被告渭南市国土资源局临渭分局进行了书面回复。临渭区人民检察院查明被告并未积极采取有效监管措施依法对本案进行查处。随即向陕西省人民检察院申请指定管辖，陕西省人民检察院指定岐山县人民检察院作为公益诉讼人，向陕西省扶风县人民法院提起行政公益诉讼。本案中发出检察建议检察院、起诉检察院与受理法院的司法管辖范围不同，制发检察建议检察院与被告行政机关辖区重合，是一种“三分离”的现象。 实践中还有“四分离”“五分离”现象。“四分离”现象如立案检察机关、制发检察建议的检察机关、提起诉讼的检察机关与受理人民法院的管辖区划分离情形；“五分离”现象如立案检察机关、制发检察建议的检察机关、提起诉讼的检察机关与受理人民法院、被告行政机关的管辖区划分离情形。但是，从公开的法律文书来看，案例材料中很少会涉及立案检察机关的信息，所以无法具体罗列这类情形。而梳理三个主体的管辖区不一致甚至完全分立的原因时，发现法检司法管辖区分立并非仍然是检察公益诉讼机制建构时“两高”关于管辖问题未达成一致所致。 二、探索：行政公益诉讼管辖制度的几种改革模式 通常司法管辖权依赖的是当事人和裁判者之间的关系。在理论上，法院对当事人行使权力的依据来源于当事人自身的合意。这种合意有时可能是真实的，但在大部分时候，都是通过当事人在法院地获得的利益或面临的风险而暗示出来。所以，我国民事诉讼管辖权设置时特别重视保障当事人起诉的便捷性。而行政诉讼管辖权设置时则更关注审判机关对被告行政机关的影响范围问题。在人民代表大会制背景下，各级行政机关与审判机关都向同级人民代表大会负责。审判机关也是在人大授权下对各级政府及其职能部门进行监督的。所以，行政诉讼管辖权分为对人管辖、对物管辖两种类型，仍以地域与级别管辖作为基本原则，并不考虑争议或请求的类型，也不以住所对自然人的管辖权和法人所在地对法人的管辖权为准则。在行政公益诉讼中，检察机关和行政机关是当事人，检察机关与诉的利益并无直接关系，所以继续坚持“原告就被告原则”比普通行政诉讼更具合理性。为了破除检察机关与被告行政机关职责范围重合而产生的负面影响，则需要增加针对检察权运行规律的管辖原则。若作出违法行政行为的行政机关与发现其违法线索的检察机关不属同一地区，就会出现检察机关跨区划履行职责的问题。 在2016 年“贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案”中，被告安顺市镇宁自治县丁旗镇人民政府违法指定临近六盘水市六枝特区木岗镇的国有土地为丁旗镇临时垃圾推放点。六枝特区检察院在办理刑事公诉案件时发现了本案环境损害的线索向人民法院提起行政公益诉讼。该案虽然也遵循了行政诉讼“原告就被告”的管辖原则，但受到线索发现等因素的影响，检察机关的履职范围地域在个案中扩大了。即六枝特区检察院的职责范围从六枝特区扩大到了临近的镇宁县丁旗镇辖区。 《人民检察院组织法》只规定了上级机关可以办理下级机关的案件，即上级机关的管辖范围可以涵盖下级机关的管辖范围，但并未规定同级检察机关的管辖范围如何扩展的问题。对于公益诉讼中的被告行政机关或者公民、法人及其他组织而言，管辖权的不可预见性一定程度上妨碍了其行使诉讼权利。我国行政（民事）诉讼的被告无法提起禁诉令来保护自己的权利，只能被动接受人民检察院和人民法院的指定管辖，且无法进行抗辩。因此，在遵循“原告就被告”原则基础上还应增加针对公益诉讼起诉人职权范围为准的管辖规则或者确定以公益受损地所在地的检察院、法院有管辖权实属必要。如出现被告履职范围与公益损害结果地不一致的情形时，则应确定以公益损害结果地为管辖原则。 除了与行政区划适度分离之外，实践中办理检察公益诉讼案件的检察院和法院的司法管辖区也存在较大的差异，且划分标准并不统一。检察行政公益诉讼的管辖规则设定时不仅要考量人民法院各轮管辖改革方案，还需考量与法检之间的管辖如何协调问题。目前尚未出现因管辖有争议而被人民法院裁驳或者判驳的公益诉讼案件。这一定程度上说明人民法院并未从管辖权角度去控制或者确保检察公益诉讼适用法律的统一性。《两高公益诉讼司法解释》未对法检的地域管辖原则做出特别规定。当然，出现这种状况可能跟人民法院自身的管辖改革方案多元，内生多重矛盾有关。同样跟法检集中管辖的改革计划不同步，方案各异有关，未达成一致意见所致。实践中，检察机关在办理检察公益诉讼案件时常常采取个案指定管辖、区域集中管辖、异地交叉管辖等方式，以应对法院的各项管辖改革。但在个案中暂时扩展管辖区域并不利于确认判决产生类案监督效果。且此种管辖没有基于诉讼当事人的合意，而是基于法检的合意，甚至只是基于审判机关或者检察机关自己的意愿。管辖权的正当性必须符合“群体规范”（group norm）的要求，即管辖权行使必须具有共性，若因改革政策不统一无法协调而故意回避检察公益诉讼特殊的管辖规律，只是一律在个案中进行指定管辖，很难符合管辖权的共性原则和程序正义的要求。我国应尽快建构起具有最大公约数和确定性的检察公益诉讼管辖规则。但检察公益诉讼管辖规则涉及三个诉讼制度，又需跨越各项管辖改革的藩篱，构建统一的管辖规则之难度不可小觑。目前，部分地方对行政公益诉讼的管辖进行了有益探索。纵观已有的专门针对行政公益诉讼管辖规则，其中既有以法院管辖为基点的，也有以检察院管辖为基点的。这些规则大多采取了集中管辖的方式，但集中管辖的案件类型并不一致，具体分为以下几种模式： （一）多类型集中管辖 1.以省内跨区划为原则的多类型集中管辖模式：以北京为例 北京四中院、北京四分检是全国首批试点进行跨行政区划管辖的法院、检察院。这两个机构都跨区划管辖部分行政、民事公益诉讼案件。这类集中管辖模式的共同点在于“多涉案领域”“多监督类型”的省级行政区划内部跨区划的集中管辖。需要指出的是：北京四中院和四分检都是中级人民法院和分州市检察院的设置，因此刑事诉讼附带民事公益诉讼的一审案件、行政公益诉讼诉前案件、行政公益诉讼一审案件仍然由按属地管辖原则由基层人民法院和基层人民检察院办理。从其管辖的案件类型来看，这两类机构属于综合型法院、检察院的设置。 2.以流域管辖为原则的省内全部地区多类型集中管辖模式：以江苏为例 2019年5月14日，江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院共同出台的《二十八次工作会谈纪要》（以下简称《会谈纪要》）调整了法院、检察院对环资案件的管辖区域。即将江苏省地域范围划分为长江南岸9个水体流域或生态功能区域，分别选定一个基层人民法院设立环境资源法庭，集中管辖相应流域、区域范围内第一审环境资源的刑事、民事、行政案件。9个基层环资庭所审结的环境资源类案件的上诉案件，统一由南京中级人民法院环境资源法庭管辖。该管辖方案明确以流域为确定集中管辖法院的基本原则；而江苏省内各级检察机关仍然坚持属地管辖为主、集中管辖为辅的原则，只保留徐州铁路运输检察院集中管辖徐州市内环境资源刑事案件和刑事附带民事公益诉讼案件的职责。《会谈纪要》改变了《两高公益诉讼司法解释》关于民事公益诉讼案件一审由中级人民法院管辖的层级管辖原则；还打破了第五条规定的法检同级监督的原则。因为通常法检同级监督仅指同区域内同级检察院对同级法院的监督，而不并指属地的检察院跨区划对管辖全江苏省区划内环资二审案件的南京环境资源法庭进行监督。 3.以流域管辖为原则的省内局地地区多类型集中管辖模式：以河南为例 2018年12月29日，河南省高级人民法院、省人民检察院与省公安厅共同出台《关于黄河干流河南段环境资源刑事案件管辖若干问题的规定》《关于黄河干流河南段环境资源公益诉讼案件管辖若干问题的规定》，规定黄河干流河南段环境资源刑事案件的管辖以“属地侦查，集中审查，对口审判”为原则。郑州铁路运输检察分院和郑州铁路运输检察院、洛阳铁路运输检察院集中受理黄河干流河南段环境资源刑事案件；郑州铁路中级法院受理郑州铁路运输检察分院提起公诉的环境资源刑事案件；郑州、洛阳铁路运输法院分别受理由郑州、洛阳铁路运输检察院依法提起的环境资源公益诉讼案件。2020年8月，河南省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅又联合出台《关于实行省内黄河流域环境资源刑事案件集中管辖的规定》《关于实行省内黄河流域环境资源检察公益诉讼案件集中管辖的规定》，将省内黄河流域环境资源刑事案件、检察公益诉讼案件集中管辖区域扩大到黄河流域。河南省内的南太行、秦岭和淮河河南段等地区则仍然遵循行政案件相对集中管辖和类案管辖原则。即河南省除了黄河流域集中管辖检察公益诉讼案件之外，省内其他区域的检察公益诉讼案件仍然按照行政诉讼管辖改革方案执行。 （二）单类型公益诉讼案件的集中管辖 1.人民法院采取以行政案件集中管辖为主的单类型且“单审”的集中管辖模式：以广东为例 广铁法院行政案件集中管辖改革的特点是基层法院层面所有行政案件的集中管辖。即广州市下辖的12个区人民法院原管辖的行政案件全部由广州铁路运输（基层）法院集中管辖。这个模式实现涉及广州市各级政府和行政机关的行政案件全部脱离与广州市具隶属关系的广州市两级法院管辖，真正实现了行政案件的跨行政区划管辖。而广东环境民事案件也实行集中管辖，分别指定广州、清远、茂名、潮州4个中级人民法院跨区域集中管辖环境类民事案件和环境公益诉讼案件。而广东省内的食药类民事公益诉讼案件没有实行集中管辖，一般由各地的中级人民法院民庭受理。综上，广东模式使检察机关办理公益诉讼的司法管辖分为四个部分：行政公益案件、环境民事公益诉讼、食药安全等其他类民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼案件的管辖范围都不同。以行政案件集中管辖为主的模式，不太适合需要“三审合一”的检察公益诉讼机制。而广东省的检察院既未采取对应的“行政监督案件”集中管辖模式，也未单独采取检察公益诉讼案件集中管辖模式，继续坚持传统的管辖原则以不变来应对法院管辖的变化。 2.人民法院采取的以环境案件集中管辖为主的单类型且“三审合一”集中管辖模式：以贵州为例 首先，贵州省人民法院对环境案件采取了“145”集中管辖模式，然后又于2017年实施了“1919”集中管辖模式。2020年8月，贵州省委编办印发《贵州省基层人民法院人民法庭优化设置工作方案》，正式批复设置33个环境保护法庭，并明确其集中管辖案件范围：依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》及最高人民法院司法解释和《贵州省高级人民法院关于环境资源案件集中管辖的暂行规定》，依法集中审理涉及环境污染防治和生态保护、自然资源利用和保护的各类环境资源民事、行政、刑事案件；审理环境行政公益诉讼案件；审理上级法院依法交由其审理的环境民事公益诉讼案件、人民政府或政府相关部门提起的生态损害赔偿诉讼案件等。从贵州省环境案件集中管辖改革走向来看，贵州省从最激进的集中管辖模式转向了相对温和的相对集中管辖模式。其次，贵州的法检就管辖问题达成一致的情况下，贵州省高级人民法院直接通过编委文件将环资类的刑事、民事、行政三项审判权集中起来。当然，从检察公益诉讼案件的管辖区划来看，贵州省只是集中了环资类刑事、民事、行政类案件，但并未集中食品药品类行政案件和行政公益诉讼类案件等。而贵州省的各级人民检察院的检察公益诉讼的管辖权仍然按照传统三大诉讼法规定的管辖原则执行。 （三）人民检察院采取的跨区划公益诉讼案件“多类型”的管辖模式：以湖南为例 2019年12月3日，最高人民检察院检察委员会会议纪要中提出湖南省检察机关积极探索跨区划公益诉讼案件交由铁路检察院集中管辖，以丰富铁路检察机关公益诉讼和行政检察业务。2020年最高人民检察院批准湖南省人民检察院开展跨行政区划公益诉讼案件的管辖改革方案。湖南省人民检察院派出长沙、衡阳、怀化铁路运输检察院（基层人民检察院）集中管辖跨行政区划公益诉讼案件。这些可以进行跨区划公益诉讼管辖的铁路检察院向有管辖权的法院提起跨行政区划公益诉讼案件。所谓“跨区划公益诉讼案件”是指诸多不同损害国家利益和社会公共利益的违法行为涉及两个设区的市以上行政区域，或者涉及湖南省内多地、湖南省与周边省份的，且符合《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件。湖南铁检院改革模式是一种只管辖跨区划公益诉讼案件的管辖模式，而非跨区划公益诉讼案件仍由地方检察院办理。 综上可见，行政公益诉讼（特别是环境公益诉讼）管辖的现状其实是多轮司法改革政策的副产品，而非检察公益诉讼管辖改革全面通盘、科学周延规划的结果。行政公益诉讼管辖总体仍然呈现出模式不统一、构想与实践也并未完全统一的态势。根据《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》（下文简称《说明》）的要求，跨行政区划人民司法机关的发展前景是“普通类型案件由行政区划法院办理、特殊类型案件由跨行政区划法院办理的格局”。因此，司法管辖区与行政区划的适度分离是总体改革方向。但法院与检察院各自的管辖区划应该坚持什么原则却不明确。从实践情况看，法检的司法管辖区之分离表现为三类不统一。第一类不统一表现为人民法院管辖改革与检察院管辖改革不统一。比如江苏省内的环资案件集中管辖改革方案主要调整了人民法院的环资案件管辖权，几乎不涉及人民检察院管辖权的调整。法检管辖改革的不统一会削弱环境司法治理的权威和质效。第二类不统一表现是法院内部划分管辖的标准不统一。比如广东各级人民法院根据检察公益诉讼案件类型来执行不同的管辖政策。第三类不统一表现是检察机关内部划分管辖范围的标准不统一。比如河南省内推行的黄河流域公益诉讼案件管辖模式与行政案件集中管辖模式不一致。而湖南省只将省内跨区划公益诉讼案件归为集中管辖，普通公益诉讼案件仍然遵循传统管辖原则。第四类不统一表现在于检察机关根据办理部门不同，将检察公益诉讼案件单独划分出未成年人检察公益诉讼案件（或称家事检察公益诉讼）。检察机关的未成年人检察部门直到2018年才获得批准。从全国范围看，未成年人检察部门的管辖范围的确独树一帜，一定程度上让检察公益诉讼管辖机制又多出一重复杂性。综上，虽然《民事诉讼法》《行政诉讼法》授予检察机关办理公益诉讼案件的范围有较高的集中度，通常只涉及“4+1”领域，但以上的管辖改革模式与传统管辖机制之间以及各种管辖改革模式之间的冲突不容忽视，客观上已对检察公益诉讼程序的公正性和可预见性造成极大的冲击。 三、关键：检察公益诉讼管辖改革遵循的原则 （一）司法权属中央事权原则 2013年开启的新一轮司法改革中，去除司法机关的地方化占据着核心地位。最高法院设立巡回法庭、探索设立跨行政区划人民法院和检察院、推动省级以下人民法院和检察院人财物统一管理等在内的一系列具体的改革措施，理论基础均为“司法权本质上是中央事权”的论断。“司法权本质上是中央事权”是基于“我国是单一制国家”的国家结构形式。时任中央政治局委员、中央政法委员会书记孟建柱在《深化司法体制改革》一文中指出，“我国是单一制国家，司法职权是中央事权”，并以此作为“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的理论依据。为学习贯彻习近平总书记在中央政法工作会议上的重要讲话精神，《人民日报》刊登评论员文章《中国的司法权从根本上说是中央事权》，指出“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。推动省以下法院、检察院人财物统一管理，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，对减少外部干扰、促进司法公正具有重要意义。这项改革涉及面广、难度大，要深入研究论证，把试点方案做好”。“单一制国家”是指国家政治具有统一性，中央与地方的关系由中央决定。就检察机关而言，《宪法》第134条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。“国家的”定性与我国单一政体是吻合的，暗含着法律监督权的国家事权属性。建国后人民检察院（包括其前身检察署）经历了“垂直领导——双重领导——垂直领导——双重领导”历史沿革。沿着该历史发展线索不难发现，检察院系统一直强调最高人民检察院以及上级人民检察院对下级人民检察院的领导。这种由上到下的领导关系，主要集中在案件管辖权、人员使用与调配两个方面。因此，与人民法院的管辖权相比，人民授权检察院的管辖权可突破地域与层级划分，更突出检察权的中央事权属性。这也意味着人民法院的管辖区划与人民检察院的管辖区划可以不一一对应。司法地方化是指司法机关及其工作人员在行使司法权的过程中受到以行政权为主的地方权力推动产生的“地方利益”的不当控制和干扰。司法地方化是一种“司法异化”现象，也是一种“脱法现象”。为了化解此种顽疾，应该坚持行政区划与司法管辖区划的适度分离原则。但法院与检察院的司法管辖区划完全不对应也会增加管辖的复杂程度且减弱法检之间的协同性。 在管辖层级上如何体现中央事权的属性，可以参照知识产权专属管辖的方案。从央地关系的角度看，当地方行政资源有限的情况下，地方政府常常消极对待环境保护、安全生产、食品安全等领域的治理问题。地方政府及其行政主官的工作重心是经济发展，而环境保护、安全生产、食品安全等职能没有过多表现在官员绩效考核的核心指标中，且属于横向竞争程度低的政府事务，从而地方政府较少会将资源分配在这些领域。当国家需要在司法环节也贯彻公共政策时，会设定专门法院（庭）尽快推动相关政策的转变与法律实施的统一性。特别当立法权和行政权逐步下放，强调地方自主性时，司法权的中央属性对于维护政策与法律的统一性显得十分重要。而司法权的中央属性在管辖问题上则表现为应由中央决定管辖权问题。但《行政诉讼法》第18条第2款却规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。虽然跨行政区划管辖都会经最高人民法院批准，但方案仍然是由高级人民法院提供。各省的管辖方案虽能充分体现地方治理的特色，却无法形成全国统一协调的管辖区划。而且从省级层面规划无法设计跨省的管辖方案。而《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》修订后都没有检察公益诉讼跨区划或集中管辖的规定。各省在省内的跨区划管辖方案虽然比较符合地方域情，但也容易夹杂地方利益的考虑。按流域管辖的规律，下游的区域是更易成为环境受损的区域，因此通常将下游区域划定为集中管辖区域。而贵州省划定集中管辖法院时，未完全考虑上下游问题，选定的部分集中管辖法院的所在地之间的距离非常靠近，并非争议所在地，也不利于流域下游民众和机构便捷参与诉讼。人民法院划定集中管辖区时会重点考虑各地法院的审判力量和案件量等其他因素。但由于这些因素并未公开，所以理论上很难进行评价。而检察机关提供的跨区划公益诉讼管辖方案也难以摆脱地方色彩。以湖南省铁路检察院改革而言，跨区划公益诉讼案件数量很难保证，且湖南省内的各家铁路检察院业务仍然受广铁检察院的直接领导，湖南省检察院很难从体制上根本改变省内几家铁检院的传统业务范围。 （二）法检审级区划基本协调原则 法院与检察院的管辖区划与管辖层级是否应一致的问题，需深入讨论。《宪法》第127条、第140条第2款指明监察机关、法院、检察院、公安机关互相配合，互相制约。我国宪制中的司法活动是广义的，不仅包括法院与检察院的协同，还包括法检与公安机关、监察委员会之间的协同，但尤以检察机关与审判机关之间的协同为核心。同为司法机关的检察院与法院联系紧密。业务办理对接方面，享有公诉权（公益诉讼起诉权）的检察院向何级何地人民法院提起诉讼；而在法律监督方面，检察院法律监督的范围是否全覆盖并与诉讼机制对应，属于宪制层面的问题。因此，新设置的法院与检察院管辖原则必须统筹设计。 《人民法院组织法》也未设定跨层级管辖规则。虽然在实践中，人民法院对部分案件的管辖已经突破了传统的层级管辖原则。以知识产权案件为例。2018年10月随着《全国人民代表大会常务委员会关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的规定》出台，知识产权案件的二审案件由最高人民法院知识产权法庭管辖。即2019年1月1日之后，知识产权案件的二审管辖法院不再是北京市、上海市、广东省高级人民法院。知识产权案件基本实现了全国范围内统一划定管辖区划，而且知识产权类案件的管辖层级充分体现了司法权是中央事权的特性。检察公益诉讼的管辖审级也应尽量突破全都由地方司法机关管辖的困境。比如湖南省跨区划公益诉讼案件主要集中于分州市和基层人民检察院，而未将跨区划检察公益诉讼的上诉案件交由湖南省人民检察院管辖，就不符合司法权是中央事权的特性。参照知识产权案件的二审法院为最高人民法院知识产权庭管辖的先例，建议由基层检察院、法院集中管辖检察公益诉讼案件时，应该尽量将二审案件的管辖权提级，交由省级检察院或者高级法院管辖。 而在法检审级一致性方面，同级监督原则主要集中于诉讼监督环节。比如《刑事诉讼法》第251条第2款、第263条第1款、第231条第1款、第232条第1款，第235条的死刑复核、执行监督、二审程序，《民事诉讼法》第208条第2款、第3款的再审检察建议、纠正违法检察建议，《行政诉讼法》第93条第2款、第3款的再审检察建议纠正违法检察建议都坚持了同级监督原则。而检察公益诉讼实践中，并没有严格遵循同级监督原则。这种法院与检察院的管辖层级不一致的情形，冲击了现行的上抗下的审判监督体制。基层人民检察院向中级人民法院提起诉讼，若基层人民检察院对一审生效裁判不服，根据《民事诉讼法》 《行政诉讼法》的监督原则，基层人民检察院先请示分州市人民检察院，再由分州市检察院请示省级人民检察院，最后由省检察院向省高级法院提起抗诉。此种逐级请示机制延长了办案时间有悖司法运行规律，还可能违背宪法性组织原则。所以，法检司法管辖的划定应该注意与抗诉案件和执行案件的管辖区划相衔接。若无特殊业务和原因，还是应该协调法检的司法管辖区划，尽量保持一致，以降低司法救济的复杂性。而且，法检审级区划不一致也不利于厘清争议所涉的实体权利义务。行政诉讼司法实践证明，法院或法官容易受到行政权的干预和影响。当检察机关介入到诉讼结构中必将增强法院监督行政机关的权能。检察院和法院都是司法机关，是司法治理的重要力量。法院与检察院作为法律实施机关在对法律理解、人员素质与组织属性等方面存在诸多共性。因此，在公益诉讼的网状结构中，检察机关与审判机关在适用法律的认知层面更易形成合力（synergy effects），共同推动行政领域与司法领域法律适用的协同性。检察机关与审判机关的审级区划不一致，并不利于法检在法律适用等一系列问题上达成一致，较难发挥检察公益诉讼的国家治理功效。因此，法检管辖公益诉讼的管辖区划还是应该尽量保持改革步幅和方向的协调性，以提升司法治理的效能。 （三）跨区划管辖原则 司法管辖区，是相对于行政区划而言的，由人为划分的一种空间概念表述。而司法管辖区制度是指一国根据自身实际状况，除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。司法管辖制度划分为“司法区划管辖”和“司法跨区管辖”。司法跨区管辖，是指突破传统的地方行政区划设置，打破司法管辖区与行政管辖区之间的对应平衡，一整套行政机关机构不一定对应一整套司法机关体系，而是将不同行政区域的法律事务集中于特定司法机构管辖。这样的管辖分离有利于化解当前司法地方化和司法行政化的现状，具有合理性应该维持。我国目前只有北京四分院管辖天津的部分二审案件可以归为跨省管辖方案，其他大多数跨区划管辖方案都在省域范围内实现了市域之间的跨区划管辖。2012年启动的专门法院、检察院改革之后，“两高”都有让铁路法院、铁路检察院管辖检察公益诉讼案件的趋势。传统的铁路法院、检察院的管辖区多数是跨省的。铁路法院、检察院的改革方案一方面想改变“大法院”“大检察院”的通病，另一方面则是通过新类型审判、检察业务的集中管辖克服专门法院和检察院司法能力弱、受案范围狭窄、案件量不足及司法资源闲置等弊病。但当前专门法院、检察院改革方案却走向了另类的专门化的道路，并未克服以上的弊端。而且让专门法院、检察院管辖检察公益诉讼案件还会面临新的问题。比如检察公益诉讼案件审理与办理都具有跨学科和跨领域的特征。管辖问题是“四大检察”协同的重要领域。以体现检察功能协同的刑事附带民事公益诉讼为例，两高检察公益诉讼司法解释规定了民事公益诉讼由市（分、州）人民检察院提起并由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但《刑事诉讼法》则规定大部分普通刑事案件由基层人民法院管辖。刑事附带民事公益诉讼案件的管辖就出现了不同级别管辖原则之间的冲突。在公益检察中，“人民检察院在履行职责中发现”的前提要求，检察行政公益诉讼线索来源中，检察机关在履行职务犯罪侦查、审查起诉、批捕或刑事审判监督职责中发现案件线索占据大部分。集中管辖如果将原有“四大检察”拆散，则业务部门横向移送的机制运行普遍存在着不顺畅问题。而且为提升检察公益诉讼的治理效能，刑事附带民事公益诉讼与行政公益诉讼附带民事公益诉讼机制更利于多种争议的一并解决。因此，部分地区的铁路法院、检察院改革方式并未实现“三审合一”与“三检合一”，实在不利于多类公益诉讼争议的一并解决。其次，将铁路（或者其他专门）法院、检察院改革成单独的检察公益诉讼管辖机构必然又会出现案件量不够，出现不符合成本效益原则的新问题，无法化解闲置司法资源继续浪费的问题。比如湖北省海事法院对环资案件的集中管辖、湖南铁路检院的跨区划公益诉讼案件集中管辖等。再次，单类公益诉讼案件的集中管辖是按公益诉讼不同类型将案件分类交由少数专门（或者基层）法院、检察院办理。这种模式容易产生司法地方化的效果，也难以保障行政执法与司法审判法律适用的统一性和公正性。比如广东模式中，不同类型的法院管辖导致公益诉讼案件办理具有分散性，很难形成统一的法律适用。陕西省单设环资庭的法院只有省高院和铁路法院两级三院，其他地级没有单设环资庭。这就意味着只将环资公益诉讼案件交给4个专门法院的集中管辖，极易陷入地方保护主义的围堵，也很难保障诉权的就近和便宜原则。 检察公益诉讼与多项管辖改革确定的法律秩序（legal order）都发生了关联。比如刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼与民事公益诉讼案件一并审理以及行政公益诉讼一审管辖中的交叉管辖、指定管辖和集中管辖机制，都表明检察公益诉讼案件的管辖涉及多种法律秩序。若争议仅与单个法律秩序相关时，要确定谁是给予救济的裁判者并为他们的工作做好准备，是较为简单的任务。但当检察公益诉讼争议涉及多个群体、多种法律秩序，特别是若将专门法院、检察院的管辖与传统司法管辖秩序衔接起来，增加地方保护主义影响的难度和复杂程度，将会利于保证司法的公正性。从世界范围来看，专业化办理、审理是大势所趋，也是常规做法。随着全球交往体系发展，国内的经济、社会、法律进行急速的转型与对接。比如为了建构良好营商环境，设立知识产权法院、互联网法院就是应对这些变化的举措。但是这些专门法院（庭）办理的案件过于集中，容易导致司法办案缺乏竞争，很难产生多元化的裁判，无法择优促成更好的司法政策，且可能受到有针对性的负面影响。而且检察公益诉讼作为一项新型业务，无论是法官还是检察官都需要时间来积累办案经验。若集中在少数法院、检察院，由一群法官、检察官集中审理和办理，可以很快提升专业水平、提升办案质量。将公益诉讼案件管辖权指定给几个综合型基层法院、检察院集中办理可以同时具备“通才+专业化”的组织架构，既可满足检察公益诉讼“三审合一”“三检合一”的特征，又能满足集中审理、办理的特征。应将此项业务集中交给几个基层法院、检察院，才有可能配备齐员额法官、检察官，重点办理这类案件，快速提升司法专业化的能力。检察公益诉讼的办理、审理对专业化的要求很高，法官、检察官需要横跨刑事、民事和行政法律，以及对环境、国土和食药安全等领域制度和公共政策的整体把控，特别是制度背后的偏好、意图以及权力与制度之间的关系。事实上，各地基层检察院几乎都将行政检察、公益诉讼检察、民事检察的“三大检察”放在一部门里。而这一部门多数只有一个员额检察官。要让每个基层检察院都配齐三名公益诉讼员额检察官是根本不可能完成的任务。所以，公益诉讼检察业务并不应该分散交给每个基层检察院行使，事实上基层公益诉讼等部门根本无法承担包括公益保护在内三项的基本职责。基层法院也存在法官流失与人才缺乏的问题。 公益诉讼案件的法律适用要求办理公益诉讼的检察官、法官是通才，但很少有法官、检察官能满足这样的要求。因此限缩他们的办理案件类型和范围是必要的。因此，需要“三审合一”“三检合一”检察公益诉讼案件首先还是应该集中在传统法院、检察院，但公益诉讼的管辖应该相对集中而不应该分散受理。若要将专门法院、检察院改革为公益诉讼案件的集中管辖机构，则不能规定单一类型公益诉讼案件的集中管辖，而应该考量将“相对多”的领域加“相对多”的类型公益诉讼案件放在一起集中管辖。若一味强调专项审判或者单类案件办理的司法政策，反而会冲击传统诉讼管辖秩序的权威。 （四）兼顾经济、效率与合理的原则 经济因素是构建特殊司法管辖秩序的重要因素之一。若设立“专门”法院、检察院专门办理检察公益诉讼案件，案件量和办案人员却不符合基本经济效益，无论是设立机关还是执行的司法机关都不会有执行这类管辖权的意愿和能力，“专门”法院、检察院的设计原则也会很快被抛弃。即便这项单独的司法管辖权有多么重要，只要没有案件量和专业人员的保障，最终无法确立一项独特的管辖秩序。将检察公益诉讼管辖权指定到几个基层人民法院、基层人民检察院，该地区的经济发展水平与财政收入也会影响到某项管辖权的行使。若当地经济财政收入不充分，很难保证司法机关行使管辖权。若当地经济发达则可能存在经济发展与环境保护之间的内在冲突无法化解，司法机关被围猎的可能性也增大了。若指定由铁路法院、铁路检察院集中管辖检察公益诉讼案件，则不需要考虑地方经济因素。但是却需要考虑从传统法院、检察院中重新划分出特定案件的管辖给铁路法院和检察院的成本问题。总之，无论哪一种方式，都需要全面计算管辖区划出或者划入时的经济因素、案件数量和办案人员数量等要素。以湖南铁路检察院管辖模式为例。2019年湖南省检察机关办理了4040件检察公益诉讼案件（提出诉前检察建议和发布公告有4040件。另有129件提起诉讼案件，但考虑到诉前与诉讼的关系，就不再重复计算），除以全省124个基层检察院，每个基层检察院的年均办案量为32件左右。若湖南省3个铁路检察院只办理跨区划公益诉讼案件，则更难保证有充足的案件量。以2018年作为一个考察节点，全国行政庭若不实行集中审判，每个法院平均办案量为71.8件，效率较低。为了实现饱和的工作量，许多基层行政庭的法官，都在承担民事案件的审判职责。而环资庭的办案量也不高，根据2018年的数据，每个环资法院（庭）的办案量为250件。实行了环资集中管辖的省份，比如江苏省，每个环资庭的平均办案量为300件左右。但以知识产权法院为例，2019年全国共有20个知识产权法院（庭），审结技术类知识产权1433件，平均审结为72件左右。但北京知识产权法院2019年结收23682件案件，则是每个法官的人均结案达320件。 图片 除此之外，管辖权条款的设计还需要考虑两个因素：相称性和贯彻国家重要规制政策。所谓相称性因素是指不仅要确保有充足的检察干警提起诉求而且审理的法院是适当且数量充足的；而贯彻国家重要规制政策因素是指基于司法机关管辖案件涉及国家利益或者重要规制政策。公益诉讼检察部门的工作重心并非办理提起公益诉讼的案件，而是协助处理行政执法与行政公益诉讼审判之间的法律适用与公益实质保护问题，推动行政执法人员和法官达成统一的履职意愿。但全国公益诉讼办案总量并不多，若单独以设定公益诉讼办案单位并不符合成本效益原则。根据各省情况，跨区划的集中管辖综合性法院、检察院的管辖范围应该综合考虑地域特点、专业区分度、案件集中度以及国内外形势、发展战略、营商环境、法治形象、创新驱动、产业扶持等多重因素，做整体性、系统性、长远性的布局。结合以上表格中的案件量分布与数量来看，公益诉讼检察、未成年人检察、行政检察、民事检察、知识产权案件监督以及环资类、食药类、国土类刑事案件的办案总量都不多，人民法院、检察院可以考虑将这些业务集中到几个基层法院、检察院或者专门法院、检察院统一办理，可称为“一揽子”（hodge-podge）管辖权的“专门”法院和检察院。 四、方向：检察公益诉讼管辖改革的路径选择 检察公益诉讼具有国家治理功效，构建这项制度的管辖机制必须符合制度创设目的和客观运行规律。检察公益诉讼保护的利益类型非常丰富，而且事关社会主义公有制地位以及“五位一体”的国家战略部署。我国现有的制度性利益往往与社会主义公有制有关。尽管公有利益与个人利益紧密相关，但想从检察公共利益中精确析分出个人的利益份额却不太可能或者不符合成本效益原则。因此，借助检察机关的诉讼担当实现公益司法保护具有显著的合理性。作为全新的诉讼类型，检察公益诉讼已逐步融入我国诉讼制度中。但毋庸讳言的是仍有一些体制和机制问题影响了检察公益诉讼司法治理功效的全面发挥。如何建构合理有效的管辖机制是其中较为突出的问题。在前文研究的基础上，我们认为当前亟需在“定”“提”“集”“补”几个方面加强工作，以期尽快完善我国检察公益诉讼的管辖体制。 “定”。检察公益诉讼的管辖已经有过很多不同层级和方向的试点和尝试，积累了很多经验，也发现了很多问题。“试”并不是目的，而是确立稳定法律秩序的手段。检察公益诉讼管辖区域的划分标准应该遵循《立法法》规定的国家确定原则。最高立法机关或者“两高”协商共同制订统一的检察公益诉讼管辖体制，尽量避免在个案中指定管辖的做法变成惯例。具体哪些法院、检察院集中管辖检察公益诉讼案件可以由“两高”分别设立或者指定，但是专属检察公益诉讼管辖区的划分标准应该由最高立法机关和“两高”以法律或者明文规定的方式确立，以突破地方行政保护主义的重围或者划分标准各异引发新的矛盾。而国家划定集中管辖司法区的标准应该多元，不应仅以单一类型案件为划分标准。虽然《环境保护法》第2条规定的“环境”要素十分多元，但是环境保护案件除了与环境要素相关，还与特定区域地理特征和土地开发利用有关。所以，许多国家的环境专属管辖都并不局限于环境类案件。我国陕西省在进行环资集中管辖改革时，就考虑到案件领域和类型多元的问题，陕西省商洛地区的行政庭加挂环资庭牌子集中力量办理环资类案件和行政案件。贵州省将旅游与环境类案件（包括非诉行政执行案件）都集中到环资庭办理等。以上这些法检管辖改革模式都说明，环资集中管辖制度受理范围有进一步扩张的趋势。同时，检察机关应以我为主的立场，采取更广泛的划分标准来设定检察机关的管辖区划，而不应该局限于检察公益诉讼这一项新业务。比如将未成年人检察、知识产权类检察监督、金融类刑事检察、互联网类刑事检察、环境类刑事检察、行政检察和公益诉讼检察等新业务和重点业务都相对集中到一部分检察机关办理。 “提”。检察行政公益诉讼“四大领域”，都属于地方治理相对比较低效的领域。领土广袤、区域差异、文化差别以及经济差异等原因，使得国家治理与地方治理的举措与目标存在差异。一方面国家关于环境、国土空间、食品安全公共政策变动剧烈，另一方面国家层面与地方层面存在一些内在冲突。所以，首先，检察公益诉讼的管辖需要贯穿行政执法和司法适用隔阂，建构统一适用桥梁。即将公益诉讼案件集中由“三合一”的法院、“三审合一”检察院办理，更利于让行政决策、行政执法与司法裁判构成递进式的决策勾连。其次，检察公益诉讼的管辖更需要贯通央地司法机关法律适用的统一性。当然，“提”只是一个总体趋势。选择靠上的法院、检察院的方式有很多种。比如我国澳门地区检察院为应对澳门法院三级审的监督职责，即澳门地区检察院由对应终审、中级和初级法院的不同级别的检察官组成。不同级别检察官行使与人民法院三级审对应的检察职责。所以，将专门法院、检察院改造成检察公益诉讼专属管辖法院、检察院时就不应拘泥于原来所属的审级，应该尽量提高其审级层次，并注意扩大管辖案件类型，转化为综合性法院、检察院。最后，检察公益诉讼案件在基层办理更利于发现线索以及通过刑事检察职能来支撑行政检察职能时，应该尊重现实探索合理的基层管辖机制。检察机关办理公益诉讼案件的重心在于行政公益诉讼案件，而检察机关办理刑事附带民事公益诉讼案件与行政检察有先天的关联性。但是如果严格区分刑事附带民事（公益）诉讼案件都由刑事公诉部门办理，也可以将公益诉讼管辖权提级由分州市检察院集中管辖。若暂时做不到完全将刑事附带民事公益诉讼案件办案职能从各级公益诉讼检察部门中抽离，则可以将公益诉讼案件划定由基层检察院集中管辖，避免人为切断刑事检察与行政检察的关联性。行政公益诉讼具有传统行政诉讼案件管辖的“通病”，建议吸取行政诉讼提级管辖改革的教训，明确将基层人民政府为被告的行政公益诉讼案件提级由中级人民法院和分州市人民检察院办理；普通行政公益诉讼案件应该仍坚持由基层法院和基层检察院办理。将于2021年7月15日实施的新行政处罚法规定了行政执法权下沉到乡镇人民政府的适用条件，保留普通行政公益诉讼案件由基层人民检察院办理的惯性，更利于监督最基层的人民政府和行政职能部门。当然，“两高”还是应该尊重以往行政诉讼异地交叉管辖机制和相对集中管辖机制形成的良好局面，多指定几个基层法院和基层检察院集中办理检察公益诉讼案件，供当事人选择。 “集”。将公益诉讼案件集中由某几个法院、检察院集中办理，可以全面贯彻国家治理目标、迅速提升司法人员能力。从管辖划定的经济因素考虑，应该在直辖市参照北京四分院、四分检和上海三分检、三分院的模式。但直辖市的基层法院和检察院对检察公益诉讼案件的管辖权也应该相对集中。比如北京基层检察院仍坚持属地原则管辖公益诉讼案件，结果则是北京市近两年没有向人民法院提起一件行政公益诉讼案件。而针对自治区、省域范围内有铁路人民法院和铁路人民检察院的组织架构的地区而言，则可以将以上提及涉及贯彻国家重要规制政策领域内的案件统一由铁路法院、检察院和几个基层法院、检察院一起集中管辖。需要明确的是，这些专门法院、检察院不宜只集中行政案件或者环资案件，应转化为“三审合一”“三检合一”办理专门领域案件的综合性司法机构，否则案件很难符合经济原则也容易受到地方干扰。若省内无铁路法院或者铁路检察院，则可以指定几家基层法院、检察院集中管辖所有类型的公益诉讼案件，并且顺应以往行政诉讼相对集中管辖的策略，集中力量办理检察公益诉讼案件。当然，无论哪一种模式，都建议由高级法院或者省级检察机关集中受理、办理检察公益诉讼的上诉（抗诉）案件，这样更符合中央事权的属性。若以流域管辖为准改造专门法院、检察院，则应该充分尊重流域管辖的特征，不应因循铁路沿线法院、检察院原有的层级和原有的管辖区域，而需进行全面的改造。关于专门领域案件跨区划管辖是“省内跨区划管辖”还是“跨省跨区划管辖”的问题不宜混淆在一起，建议采取先推行统一的“省内跨区划管辖”改革，等时机成熟再部署“跨省跨区划管辖”的改革方案。最后，最高检公益诉讼检察部门试图将系统内部办理公益诉讼案件的管辖问题划分为立案管辖、诉前案件管辖和提起诉讼时的管辖三个问题。这样划分的关键在于立案管辖、诉前案件管辖区划与提起诉讼时的管辖区划可以不一致。即立案管辖、诉前案件管辖区划通过个案指定；而提起诉讼时，将案件移送到与一审法院对应的检察机关起诉。这样的检察公益诉讼管辖策略借助了《人民检察院组织法》第24条关于指定管辖和提级管辖的规定，还可以不触动传统法院、检察院的管辖机制，以最小变数实现形式法治。这个方案在未能制定全国范围的统一管辖改革方案之前都是一个聪明的应对办法，也体现了检察一体化的特点。但这种划分方式割裂了诉前程序与诉讼程序的天然联系，也没有彻底回应跨区划管辖需要更统一的顶层制度设计的需求。建议更进一步加强探索与研究。 “补”。指定集中管辖法院、检察院的具体数量应该符合案件量、人员素质及地方经济实力等多种因素的综合要求。应及时补充人员，充实资源，有效提高办案能力。2019年人民法院、人民检察院机构改革进一步深化，但有些专门法庭数量减少，比如少年法庭从3000多家，减少为2200多家。有些检察机构的数量快速增长，比如公益诉讼检察部门、未成年检察部门则经历了从无到有的历程。但是，对于新兴审判业务和检察业务而言，大部分基层法院、检察院都无法短期内补齐员额法官和检察官。专业人才的培养要遵循“一万小时定律”，并非“一日之功”而达成。通常而言，检察人员的知识背景多为刑事法律与民事法律，对土地管理、生态环境、食药安全领域的行政法知识并不熟悉。如果要成为检察公益诉讼的专家不仅需要办案规范化的指导，更需持续的知识更新。而且法院与检察院集中管辖改革的不同步，也会对人员素质产生重大影响。比如江苏法院推动跨流域管辖改革，则全省9个集中管辖法院每年可以平均办理300件环境公益诉讼案件，而江苏省各级检察院仍然坚持属地管辖，基层检察机关每年平均办理量只有10-30件左右公益诉讼案件。这不仅让法院与检察院的办案效率差别加大；同时法官与检察官的知识积累与能力水平提高方面很快也会拉开较大差距。所以，“补”并非只是补齐人员数量的缺口，更是补齐知识储备之意。而检察公益诉讼集中管辖蓝图一旦画好，有相对集中管辖权的法院、检察院将更有条件在短时间内促进法官、检察官补齐知识装备。
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