易小斌：检察公益诉讼参与国家治理的实践面向

国家制度和治理体系是党和国家事业兴旺发达的根本保障。党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》指出，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。检察公益诉讼是一项极具中国特色的司法制度，不仅有助于保护国家利益和社会公共利益，而且有利于形成严密的法治监督体系，强化行政权力运行制约和监督，促进实现国家和社会良法善治。研究分析检察公益诉讼在国家治理体系中的定位和作用，对于健全完善公益司法保护“中国方案”，更好地发挥制度效能，具有重要的理论和现实意义。

（一）检察公益诉讼的功能定位

国家治理体系是一套紧密相连、相互协调的制度系统，涵盖党的领导、经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度。当前，国家治理现代化呈现出多头治理、多元领域、交叉重叠的治理结构，治理并不是主体之间的平均用力、平衡参与，而是各安其位、各谋其职，形成整体有序的治理格局。检察公益诉讼是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计，其创新性在于形成了牵连深广、多层嵌套的复杂网状治理结构，同时关涉行政权、司法权、立法权及公民权，构成国家治理体系中的重要一环。检察机关立足法律监督职能，以公益保护为切入点，通过公益诉讼这一全新的司法程序，形成对其他治理主体和治理体系的监督制约和协同配合，有效堵塞原有治理体系中的漏洞和制度失灵问题，提升多元主体共治的整体效能。在行政公益诉讼中，检察机关通过磋商沟通、检察建议、提起诉讼等方式，督促行政机关依法行政、严格执法、自我纠错，解决受损公益问题。在民事公益诉讼中，检察机关通过引导、支持符合条件的法定机关和社会组织及时提起诉讼，或者经过诉前程序后直接提起诉讼，形成行政机关、社会公益组织、司法机关合力保护公共利益的格局。综上，检察公益诉讼是一种协同式、监督式、参与式的司法化治理。

（二）检察公益诉讼治理效能的发挥

2020年7月1日是检察公益诉讼制度全面实施三周年。三年来，全国检察机关共办理公益诉讼案件31万件；诉前程序案件27万余件，其中向行政机关发出诉前检察建议26万余件、发出民事公益诉讼公告1万余件；提起诉讼1万余件。检察机关在促进国家治理方面发挥了积极作用。一是服务保障党和国家重大战略实施。高检院部署开展“守护海洋”、黄河“清四乱”、汾渭平原大气污染治理等专项监督活动，服务打好污染防治攻坚战。各地围绕京津冀协调发展、长三角一体化、生态文明试验区建设等国家战略，因地制宜开展监督活动。河南、安徽、山西等地检察机关探索办理扶贫领域公益诉讼案件，服务打好精准脱贫攻坚战。二是维护国家和社会公共利益。三年来，通过办案共督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原427万余亩；查处、回收假冒伪劣食品100万余千克，查处、回收假药和走私药品5万余千克；保护、收回国有财产70亿余元，收回国有土地出让金268亿余元，从源头上推动解决了一批人民群众反映强烈、对生产生活影响严重的“老大难”问题。三是促进社会治理。通过典型个案办理，引导协同行政机关开展领域、区域或行业整治，从源头上推动问题解决。黑龙江省检察机关针对小煤窑关闭整治的老大难问题开展公益保护法律监督，逐一排查产能15万吨以下的387座小煤窑，督促行政机关依法履职，有效解决了污染环境、破坏生态等问题，防控了安全生产风险。湖南省湘阴县检察院在办理保健品销售虚假宣传和价格欺诈系列案中，分别督促市场监督管理部门和价格监督管理部门依法履职，并向人大汇报办案中发现的普遍性问题，促进行业整治。四是助推法治政府建设。采取公开宣告、圆桌会议、支持协助等方式，督促行政机关履职整改，行政机关对检察建议的到期回复整改率超过97%，绝大多数公益受损问题在诉前得到解决。对经过诉前程序没有整改的，则依法提起诉讼，达到起诉一起、警示一片的效果，有效促进行政机关依法行政。

（三）实践中面临的问题

国家治理系统作为一个整体，要求相关主体和子系统必须形成并保持特定有序的状态。检察公益诉讼应当居于何种定位？检察机关与行政机关等治理主体之间应当保持何种关系？对此，实践中存在认识不准确、不全面的问题。其一，随着检察公益诉讼深入推进，行政机关对检察公益诉讼由最初的消极误解到支持配合、由被动应付到主动争取支持的转变，但更希望将检察公益诉讼定位为协同之诉。比如，出于共同维护公共利益的考虑，检察机关联合行政机关开展执法检查的情况偶有发生，存在法律监督权和行政权定位混同的风险。其二，有的法院认为，检察公益诉讼是在民事、行政诉讼制度框架下建立起来的，两造关系是平等的，更倾向于淡化法律监督属性。具体表现为公益诉讼庭审程序、检察机关诉讼地位等，未与传统民事、行政诉讼进行质的区分。试点期间，甚至有法院要求检察机关在起诉时提供法定代表人身份证明、组织机构代码及出庭检察人员的授权委托书等材料。而实际上，检察公益诉讼有别于以私益保护为中心的传统诉讼，其诉讼主体、诉讼目的、诉讼程序等都应当存在重大区别。其三，有的检察院在履行公益诉讼职责时，更注重对自身行为、行为依据以及行为结果的关注，对于公益组织、社会公众的参与没有给予应有的重视，公众参与机制也并不完善，社会共治格局尚未完全形成。这些问题，归根结底是对检察公益诉讼在国家治理系统中的定位错位造成的。

（一）协同式治理的理解

协同治理是应对复杂性、系统性的治理危机而产生的一种治理理念。它以协同学和治理理论为基础，强调多元主体基于利益共同体需要采取集体行动，互相配合、相互协调、协同进步以达到协同治理优势。在国家治理视角下，检察公益诉讼成为检察监督体系和法治政府体系之间相互作用和协调的结构耦合。双方之间的耦合类型包括以下几种：一是公共耦合。检察机关与行政机关在国家治理体系中任务不同，但在检察公益诉讼中，都是为了维护公共利益，是共同目标的耦合。在审查行政行为合法性问题上，检察机关、行政机关适用相同的法律和标准，是规范程序的耦合。双方在工作重点上也存在耦合，比如针对生态环境、食品药品安全领域突出问题，同步开展专项监督活动等，形成与行政机关专项整治的协同。二是数据耦合。数据耦合是两个系统通过简单数据参数来交换输入、输出信息。随着检察公益诉讼的深入发展，各地检察机关积极加强与行政机关的协作配合，推动建立信息共享、情况通报、线索移送、证据收集、结果反馈等沟通协作机制。比如，长春市检察院打造公益诉讼大数据平台，推动政府各部门与平台进行数据对接。河南省检察院探索建立“河长+检察长”依法治河新模式，联合水利部门建立“共建清单、迅速交办、联合整改、共同验收”系统协作机制。三是控制耦合。控制耦合指一个模块通过传递开关、标志等控制信息，明显地控制选择被调动模块的功能。在检察公益诉讼中，检察机关通过磋商、诉前检察建议等方式，促使行政机关依法履职，推动解决受损公益问题。上海市检察院针对食品药品安全重点监管名单（俗称“黑名单”）报送迟滞和管理疏漏问题，制发检察建议，督促职能部门将15批186名涉案生产经营者及时完整地纳入“黑名单”。

（二）协同式治理的实现

从国家权力组织结构和安排来看，检察机关与行政机关、审判机关同属国家用法治方式推行政策实施、改造社会的智识枢纽，只是职能分工不同而已。检察机关开展公益诉讼，特别是行政公益诉讼，不是和行政机关争个你输我赢、你高我低，双方目标一致，都是为了维护好公共利益。检察机关坚持双赢多赢共赢理念，加强检察公益诉讼与行政执法的协同。一是强化与行政机关的沟通协作。高检院积极加强与自然资源部、生态环境部、应急管理部、市场监管总局等相关部门的沟通协调，深化执法司法协作；会同生态环境部等9部委会签《关于在检察公益诉讼中加强协作配合打好污染防治攻坚战的意见》，推动解决管辖难、法律适用难、环境损害鉴定难等问题；联合国务院食安办等10部门出台《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，明确食药领域公益诉讼的线索移送、立案管辖、调查取证、诉前程序、提起诉讼、日常联络和人员交流等问题。与生态环境部等建立互派干部挂职、开展专题调研、联合举办业务培训等工作机制，取得了积极效果。二是坚持将诉前实现公益保护目的作为最佳司法状态。充分发挥诉前程序的磋商、提醒、督促功能，能不发送检察建议解决的，就不发送检察建议；能不提起诉讼解决的，就不提起诉讼，用最小的行政、司法资源，最大限度实现公益保护目的。有的案件被提起诉讼后，行政机关在判决前整改落实、推动问题解决的，检察机关依法向法院提出撤诉。三是本着“事要解决”的原则，给予行政机关支持协助，推动问题解决。比如，福建等地检察机关探索建立行政公益诉讼圆桌会议制度，针对被监督行政机关虽有整改意愿但因客观原因整改确有困难，或者案件涉及多个行政机关需要协调配合共同履职的，通过召集相关部门、组织以及群众代表召开诉前圆桌会议，共同研究解决方案和措施，推动被监督行政机关更好履行公益保护职责。江苏省检察机关针对黄河故道睢宁段非法养殖点污染饮用水源地问题，省市县三级检察院牵头召开“圆桌会议”，邀请相关责任部门参会，共同推动问题解决。

（三）检察公益诉讼与行政执法在国家治理中的关系

一是保护公益不能“包揽一切”。检察公益诉讼是通过法律监督激活其他公益保护制度共同发挥作用，不能只是检察机关“单打独斗”。检察机关办理公益诉讼案件，主要发挥督促协同功能，起到撬动巨石的支点或杠杆作用，解决问题的主力军还是行政机关等主体。因此，检察公益诉讼应当具有一定谦抑性，避免越俎代庖现象发生。二是协同治理不能混淆主次。检察机关不能以公益代表人自居而忽视行政机关以及其它社会组织所担负保护公益的职责。依法定职责而言，保护、监管公益是行政机关的直接职责，或者说，行政机关是第一顺序的公益保护人。而检察机关只有在其他主体保护公益职责失灵的情况下才通过公益诉讼介入，依法启动相应的法律程序或者启动有关机关的内部纠错机制，实现公益保护目的。检察机关在公益诉讼办案中，应当充分尊重行政权的独立性，既不能过多地介入行政权的运用，更不能代替行政机关作出决定。三是督促履职有别于追责问责。检察公益诉讼是督促之诉，不是追责之诉。从立案调查，到发送检察建议，再到提起诉讼，都是为了督促行政机关依法履行职责，维护好国家利益和社会公共利益，并不是仅仅为了对行政行为给予否定评价。行政机关依法履职了，受损公益得到有效恢复了，行政公益诉讼的目标也就实现了，属于典型的“对事不对人”。当然，检察机关办理公益诉讼案件过程中，发现行政人员违纪违法线索，应当根据规定移送纪检监察、公安机关等部门处理。从实践情况看，一些历史疑难问题或者职能交叉的难点问题，并非行政机关主观不作为，也并不是行政人员失职渎职导致，而是存在客观困难。

（一）监督式治理的理解

我国检察制度移植于前苏联，虽然经历发展和职能调整，但法律监督的宪法定位从未改变。我国检察机关作为法律监督机关，应当是公共利益的监督主体，而不是直接实现主体。这是构建我国检察公益诉讼制度的逻辑起点和基本要素，与西方国家的公益诉讼制度大多立足于私益救济的模式有很大不同。无论是诉前程序还是诉讼程序，都是为了督促相关主体依法履行公益保护职责，确保法律得到正确实施。因此，检察公益诉讼的本质是检察机关以诉讼方式履行宪法赋予的法律监督职能。检察公益诉讼正是通过检察机关法律监督权的行使，倒逼行政机关对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等方面进行更严格、科学的治理，实现国家和社会的良法善治。

（二）监督式治理的实现

从行政公益诉讼看，检察机关针对行政机关履职不当或怠于履职的行为发出诉前检察建议或提起诉讼，都是检察机关履行法律监督职责的手段和具体表现形式。诉前检察建议，形式上是“建议”，实质上是督促依法履职的“指令”。行政机关如不依法及时履职，将面临被提起诉讼的法律风险，这与检察机关结合办案提出的社会治理类检察建议有很大不同。在同一个案件中，诉前检察建议与诉讼程序，在时间上前后衔接，在作用上相互补充，共同服务于保护公益、促进依法行政目的。在法律逻辑上，诉前检察建议是诉讼的条件和基础，只有提出检察建议后，行政机关不履职整改的，才能依法提起诉讼。诉前检察建议和提起诉讼这种“刚柔并济”的衔接搭配是检察公益诉讼独特性作用的突出体现。从民事公益诉讼看，监督的主要是违反环保法、食品安全法等行政法律法规的行为，并非民事法律规范调整的对象，其表面是通过诉讼实现权利救济，实质是追究违法者责任，实现恢复受损公益的目的。同一案件中，选择民事或行政公益诉讼是对不同主体违反同类法律规范、造成同一公益损害事实的不同监督途径和方式。

2019年全国检察机关共发出诉前检察建议10万余件、发布民事公益诉讼公告近5000件；提起诉讼4700余件，其中行政公益诉讼不足600件。这反映检察公益诉讼协同治理的效果发挥好，绝大多数案件涉及的问题都在诉前程序解决。但这并不表明提起诉讼的价值弱化，恰恰相反，以诉讼、庭审推动问题解决，是检察公益诉讼的最后手段、也是最刚性的监督手段。从检察机关2019年开展公益诉讼“回头看”专项活动情况看，一些诉前检察建议未能得到有效落实，但案件也未被提起诉讼。究其原因，有的是行政机关因客观困难无法按期完成整改，不宜起诉；也有的是行政机关对检察建议不重视，落实不积极，检察机关因阻力、顾虑等原因未能及时起诉。有必要将全流程“回头看”作为“规定动作”，同时健全完善检察建议落实保障提级管辖、异地管辖等制度，防止行政机关“纸上”回复整改的现象发生。比如，探索重要案件检察建议向党委、人大、上级主管部门抄送、备案制度，推动将检察建议落实情况纳入政府法治建设考评内容，提高检察建议实施力。

（三）监督式治理的权力边界

依法治权，是现代社会治理模式由管理型向治理型转变的必然要求。检察公益诉讼（行政公益诉讼是核心）参与国家治理，同样应当以公权力监督为中心，把握好依法、谦抑、有限监督原则，以司法化方式推动问题解决，防止越界越位。重点要处理好三个关系。一是检察权与行政权的关系。行政机关是维护公共利益的主力军，检察公益诉讼只是保护公共利益的救济程序，是一种程序性监督。检察权与行政权需要有机协同，更需要划清权力边界。行政公益诉讼诉前程序的设置，充分体现了对行政自制的尊重。要丰富完善诉前程序形式，最大限度激发行政机关自我纠错、主动履职的能动性，提高社会问题的治理效率，减少司法成本。高检院提出要将磋商作为行政公益诉讼案件的必经程序，目的就是要让行政机关理解、认同检察机关的监督意见，主动推动问题解决。对于诉前程序不能有效解决的，则要依法以诉讼、庭审接力推动问题解决。二是公权和私权的关系。要充分尊重私权保护，如果存在适格民事主体提起诉讼，维护自身权益，并达到保护公益的目的，应当引导、支持和鼓励这些主体优先诉讼。同时，检察公益诉讼在诉前检察建议及诉讼请求中，慎重采用关停涉案企业等影响企业生存和正常生产经营的措施。有观点认为行政公益诉讼案件审理会影响行政相对人的权益，存在将其列为第三人参加诉讼的情况，此观点值得商榷。行政公益诉讼的诉求一般只是要求行政机关依法履职或者纠正不当履职，行政机关具体采取何种行政行为还是由其自身决定。同时，行政机关撤销或重新作出行政行为后，行政相对人依然可以采取申请复议、提起诉讼等方式维护自身权益。三是检察公益诉讼和其他主体提起公益诉讼的关系。目前社会公益组织在民事公益诉讼中处于第一顺位，检察机关提起公益诉讼需要履行诉前公告程序。实践中，一些社会公益组织在检察机关立案调查结束后的公告期间提出起诉要求，检察机关只能将案件和相关调查材料移送，这既降低了诉讼效率，又影响了诉讼质量。特别是在刑事附带民事公益诉讼案件中，不仅耽误审限、浪费司法资源，而且还存在侦查材料是否适宜移送的问题。鉴于检察机关和社会公益组织的公益诉讼起诉权，都源于法律授权，并非基于自身权利救济，二者顺序有必要调整为平行关系。此外，检察公益诉讼与行政机关的生态损害赔偿磋商或生态损害赔偿诉讼之间如何衔接、协同，也需要规范。

（一）参与式治理的理解

参与式治理是通过各种形式吸纳公众参与公共事务决策，以提高政府决策合法性和政策执行有效性的一种治理模式。参与式治理方式主要体现在参与主体的多元化，强调了社会组织和个人的参与，不再是单向的政府管理。作为一种新型的治理模式，参与式治理可以极大地调动大众的参与力量，发挥组织和个人的力量，让更多的利益相关者参与到社会治理中，使得决策更具权威性。我国社会主义制度决定了公共利益与人民利益的高度一致。检察机关开展公益诉讼，督促行政机关依法履职，或者要求侵权人承担责任，最终目标还是维护好人民群众的根本利益。因此，人民群众也是检察公益诉讼的参与者、监督者和推动者，在线索提供、案件办理、问题整改等各个环节，都发挥着积极作用。这彰显了检察公益诉讼这一治理体系的参与式特征。

随着新时代我国社会主要矛盾转化，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有内涵更丰富、水平更高的要求。这不仅是从“盼温饱”到“盼环保”、从“求生存”到“求生态”的变化，更是从“关注自身利益保护”到“关注公共利益保护”的变化。公众有序参与司法是对新时代司法环境变化的回应，对检察公益诉讼治理效能的发挥具有积极意义。一是有利于公众有序和有效表达诉求。比如，高检院部署为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动，要求各地把生态环境和食品安全领域作为检察公益诉讼监督重点，持续打好攻坚战、持久战。原因就是人民群众对这两个领域的问题反应最为强烈，举报的线索最多，司法需求最迫切。二是有利于司法公正的实现和司法公信力提升。公众参与检察公益诉讼，使得司法办案环境更加开放、透明，办案程序更加严格、规范，有助于消除当事人和社会公众对司法结果的质疑和顾虑，提高公信力。三是有利于形成协同共治合力。公众以亲历者的角度宣传检察公益诉讼，可以起到办理一案，治理一片，教育和影响社会面的效果。社会公益组织的参与，有助于发挥检察机关和社会公益组织各自的资源优势，形成协同保护公益合力。

（二）参与式治理的实现

党的十八届四中全会明确提出“保障人民群众参与司法”“坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益”。2019年10月，十三届人大常委会第十四次会议审议公益诉讼检察工作报告并开展专题询问。栗战书委员长在会上指出，要用好社会共治这把钥匙，发挥人大代表作用，调动社会组织和公众参与的积极性，凝聚公益保护合力。各级检察机关积极探索完善检察公益诉讼公众参与制度。一是通过在12309检察服务中心开设公益诉讼线索专栏，研发“随手拍”在线举报平台，聘请公益志愿者、观察员等方式，鼓励群众积极举报。有的地方检察院还出台了公益案件线索举报奖励办法。二是探索推广圆桌会议、公开听证、公开宣告等制度机制，邀请公众参与，推动被监督单位更好地依法履行公益保护职责。探索检察建议落实成效第三方评估机制。上海虹口、浙江温州等地检察院邀请人大代表、政协委员、有关专家、案件当事人、公益损害现场周边群众代表实地查看诉前检察建议落实情况，座谈交换意见。三是加强与公众的良性互动。邀请人大代表、政协委员专题视察，认真听取意见建议、接受监督。推进与中国消费者协会、中华环保基金会等社会公益组织的办案协作。通过组织观摩公益诉讼庭审、建立公益诉讼法治教育基地等方式，提升全社会公益保护意识。

同时，公众参与检察公益诉讼还存在范围不广、渠道单一、规范性不足、实效性待提升等问题。还需要加大对相关制度机制的探索推进力度，提高公众参与的司法化水平。一是完善公众参与主体制度。比如，明确参加公开听证、圆桌会议人员的范围、资格，相应的权利、义务、责任，以及人员选择的程序等。二是完善公众参与的范围、方式等机制。明确哪些事项可以参与，哪些事项禁止参与，防止公众参与的随意性。比如，对于诉前检察建议落实情况的判断，哪些情形需要听取案发现场周边群众的意见。三是完善公众参与程序制度。明确各方主体参与的程序性原则，细化程序环节，确保有章可循。注重增强参与的便利性和可操作性，根据不同公众参与类型设置不同程序。四是完善公众参与的反馈、奖惩等配套制度。明确应该反馈结果的事项，防止公众参与流于形式。明确公众参与的奖励条件和具体标准。比如，对公益诉讼案件线索举报的奖励，应当规定具体情形和额度。

（三）公众参与的限度

建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，离不开公众参与。总体上看，公众参与司法有扩大发展的趋势。但同时也要看到，司法裁判权是一项定纷止争的终局性权力，司法办案也是一项专业性极强的业务。公众参与司法应当遵循一定的限度，防止因民意、舆情等因素影响司法独立和公正。强调公众对司法的参与，主要是将公众的社会经验注入司法场域，弥补司法官事实认知上的不足，然而社会经验并不必然与司法经验形成对立，二者在更大程度上是一种互补关系，两种经验的结合有利于司法官发现案件事实，但是法律的适用还是应该由司法官依职权独立行使。因此，公众参与司法应当严格遵守法定的范围、程序，尊重司法官的权威地位，不干涉司法官的法律适用。公众参与检察公益诉讼，也应当是如此。

党的十九届四中全会为开辟“中国之治”擘画了新蓝图。检察公益诉讼是通过一整套基于我国国情的法权安排，探索公共事务的治理之道，应当在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥独特作用。

第一，检察公益诉讼以法律监督权的运行，激活其他治理主体和治理体系发挥作用，促进国家和社会的良法善治。检察公益诉讼参与国家治理中，检察机关居于督促、协同地位，无论是履职范围、履职手段，还是履职效果都是有限的，应当秉持公益性、谦抑性、有限性原则，保持检察权与行政权的边界，防止侵犯私人合法权益，破坏司法公正。

第二，检察公益诉讼参与社会治理，需要检察机关和行政机关等其他治理主体共同发挥作用。双方职能分工不同，但都是为了维护公共利益，在共同目标、程序规范、工作重点方面都具有耦合性。检察机关和行政机关应当坚持双赢多赢共赢理念，构建良性、互动积极的工作关系，深化信息共享、情况通报、线索移送、取证配合、结果反馈等执法司法协作机制，凝聚公益保护和国家治理的工作合力。

第三，公众参与是社会治理体系的内在要求和应然之义。应当加强检察公益诉讼公共关系建设，推进公众参与制度化，创新公众参与有效载体，保障公众参与实效性，发挥好检察机关与社会公众之间双向、动态的作用关系，提高检察公益诉讼公信力，推动形成共建共享共治的治理格局。