杜吾青 游伟：行政公益诉讼诉前程序的组织法保障

　　行政公益诉讼诉前程序是公益诉讼制度的重要组成部分，是检察机关围绕“国家法律监督机关”的宪法地位的重要机制创新。完善行政公益诉讼诉前程序，既涉及检察机关组织内部的流程优化，也离不开合理设定其他行政机关在及时回应、配合调查和充分整改等事项上的义务和责任。笔者认为，有必要从组织法的视角审视行政公益诉讼诉前程序的研究，为实现行政公益诉讼诉前程序的制度功能而设计更优的组织结构，以提升实践中诉前程序制度的整体效能。

　　一、行政公益诉讼诉前程序完善的组织法原理

　　组织法侧重在一定的组织环境和社会环境中，为了促进行政任务的实现，围绕行政任务的性质和特征，对组织结构和组织要素进行功能上的最佳调试。行政公益诉讼诉前程序的组织结构功能主要聚焦处理诉前程序中检察机关自身内部，以及检察机关与人民政府、各行政机关之间的地位、权力、义务、责任等法律关系。例如最高法、最高检联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）细化了人民政府、各行政机关与检察机关权力、义务、责任的管理规则，明确了检察机关在诉前程序中调查收集证据材料的权力，以及行政机关在收到行政检察建议之后有在一定期限内依法履行职责或回复办理情况的义务。行政公益诉讼诉前程序的组织要素功能主要聚焦组织效能，侧重于优化诉前程序中各机关的信息、人员、经费等组织要素的合理配置，形成工作合力，实现诉前保护公益目的的制度功能。例如全国多个省级人大常委会出台了关于加强检察机关公益诉讼工作的专项决定，其中部分决定通过打破检察机关和其他机关的信息壁垒，促进行政执法信息的流动，构建检察机关和公安机关、监察机关案件线索双向移送机制，助力诉前程序功能的良好发挥。

　　二、行政公益诉讼诉前程序的组织结构完善

　　行政公益诉讼诉前程序的核心价值依然在于法律监督，因此，应当准确把握检察权和行政权边界，区分组织法结构功能的“内”与“外”。在检察机关内部，要加强上级检察机关对下指导，强化诉前程序案件办理的规范性和专业性，确保检察机关依法行使调查核实权，提升检察机关办理行政公益诉讼诉前程序案件的能力；在检察机关外部，应当积极争取省区市党委、人大、政府在规范层面支持，从强化诉前程序中检察建议的制度刚性等方面，促进行政机关更好履行法定职责。具体而言，可从三方面推动行政公益诉讼诉前程序的组织结构完善。

　　一是要明确行政机关不履行诉前检察建议的责任承担方式，强化诉前程序中检察建议的刚性。检察建议同时具有诉前程序和法律监督的双重性质，发挥诉前检察建议的监督刚性，是全面推进依法治国的必然要求。各地党委、人大、政府应当在规范层面依法支持行政公益诉讼检察建议落到实处，通过地方性法规等规范性文件细化行政机关的义务和责任。对于检察机关发出的诉前检察建议，行政机关原则上应当采纳并采取相应的整改措施，并在规定期限内回复检察机关；在少数例外情形中，行政机关决定不予采纳检察建议的，应当承担详尽的说明义务并在规定期限内进行回复，未经充分论证或不说明理由拒绝采纳检察建议的，应当承担相应的法律责任。二是要加大重点领域典型案例的制发力度，强化对下级检察机关的办案指导。围绕重点领域发布诉前程序典型案例，统一法律适用的标准，是国家检察权一体化的必然要求，也有助于推广复制地方探索的先进经验，稳步提升诉前程序案件的办案质量。三是要完善诉前程序中检察机关调查核实权行使的机制，保障检察机关有效行使相关权力。人民检察院组织法第二十条、第二十一条，《解释》第六条等法规范是检察机关在诉前程序中行使调查核实权的规范基础。调查核实权是检察机关在诉前程序中依法履职的重要保障，有必要区分调查对象分别设计有效的权利保障机制。调查对象为“人”的，要重点针对暴力阻碍调查取证、行政机关工作人员不配合调查取证等采取检察约谈、通报纪委监委问责等应对措施；调查对象为“物”的，要重点针对防止证据灭失、防止现场破坏、协调其他行政机关参与取证等细化调查措施。

　　三、行政公益诉讼诉前程序的组织要素完善

　　一是在信息流动层面破除阻碍诉前程序顺利进行的信息壁垒。目前，部分地方性法规在强化诉前程序中信息的交互流通方面作出了积极探索。例如，《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中规定，“加快生态环境综合管理平台、基层治理四平台与检察机关的联通，实现行政执法信息与检察机关共享”；《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中规定，“各级行政机关依法向人民检察院开放相关行政执法信息和数据库”。这些地方探索的“自选动作”不仅极大促进了诉前程序案件办理的效率，同时也符合实际需要，可以在适当的时候通过立法转化为法定的“规定动作”，推动行政公益诉讼诉前程序制度发展。

　　二是在人才队伍层面尝试建立行政公益诉讼专家咨询委员会。诉前程序案件是专门领域与法律领域的复杂耦合，需要一批既懂专门领域技术又懂诉前程序案件办理的人才队伍在“专业槽”深的疑难复杂案件中提供技术支持和指导。检察机关聘请行政机关、高校、司法鉴定单位等专业人员组建行政公益诉讼专家咨询委员会，既能够借助“外脑”，在办案方向、鉴定意见、行政机关履职认定、行政机关整改方案的可行性等各方面提供契合诉前程序案件办理规律的意见，也能够锻炼出一支人员稳定、经验丰富的专门人才辅助队伍。

　　三是在组织的协调沟通层面，检察机关可以尝试与各级人民政府及其部门、监察委员会、人民法院建立检察公益诉讼协作联席会议机制。诉前程序案件的办理过程中，有大量需要各部门协调配合完成的工作。例如，环境公益诉讼案件调查过程中涉及犯罪行为，公安机关、检察机关的调查对象就存在交叉，可以引导公安机关在刑事案件办理过程中一并收集证据材料，同步推进诉前程序案件办理。又如，针对行政机关不作为制发诉前检察建议时“行政不作为”的判断标准、行政机关依法履职的认定标准，以及案件管辖、证据规则和部分法律适用等问题，需要依法结合地方实际，甚至针对个案逐一研究解决。建立联席会议机制，检察机关既能与行政机关在诉前程序中就遇到的疑难复杂问题充分沟通，从而尊重公共治理中行政机关的首次判断权；也能够发挥诉前程序统筹协调、督促多个职能部门综合治理的独特优势，推动行政机关自我纠错，依法行政，努力在诉前实现保护公益的目标。

　　（作者分别为中国人民大学法学院博士研究生，西南财经大学法学院讲师）