付勋：检察公益诉讼三个环节标准探究

由于公益诉讼立法处于不断完善阶段，法定框架内的具体规则和证据标准还有待明确，检察机关在办理公益诉讼案件中经常会遇到如何把握立案标准、监督标准、起诉标准等问题。笔者试着从这三方面出发，提出具有理论和实践意义的探讨性意见。

一、公共利益的标准

从大陆法系的团体诉讼到英美法系的公民诉讼，没有任何一个国家对公共利益保护能够达到我国立法的高度和深度。然而，在检察机关公益诉讼办案过程中，社会公共利益的界定标准法律目前是没有明确规定的，导致在立案和监督等环节的标准各地不一。

究竟什么是公共利益？笔者认为：公共利益是由不特定多数主体享有，具有基本性、整体性和重大性的重大利益。判断被侵害的利益是否属于公共利益，应考察以下几方面：一是开放性主体，强调“不特定”和“多数”人的利益；二是基本性，是有关国家、社会共同体及其成员生存、发展的基本利益；三是整体性和层次性，整体性利益可以分享，但不能分割，存在形式可以涉及全国，也可以涉及某个地区；四是重大性，涉及不特定多数人的利益，涉及公共政策的调整，涉及公权与私权的限度。

二、公益诉讼案件立案标准

一是行为违法性。对于民事公益诉讼来说，当侵权人的行为违反法律法规等强制性规定，对国家利益和社会公共利益造成损害时，属于检察机关公益诉讼监督范围。也就是说，民事法律行为不能对抗国家利益和社会公共利益以及违反法律、行政法规强制性规定。对于行政公益诉讼来说，并不是只要行政违法就是公益监督范围，要厘清行政违法与损害公益的关系，因为二者存在交叉，损害公益的案件一定存在行政违法，但一般性行政违法只有对公共利益造成危害时，具备公益元素时，才是检察公益诉讼监督的范畴。

二是社会危害性。在法律明文规定的公益保护监督“4+1”范围内，包括“等”外领域探索的案件，考量是否属于公益诉讼监督范围的最终标准就是违法行为是否存在社会危害性，这种危害性可以是现实已经出现的，也可以是一种可能发生的潜在危险。

三是应受惩罚性。惩罚就是要负责任，违法行为人承担责任的方式包括刑事责任、行政责任和民事责任。实践中，如何考量这三种责任的交叉呢？民法典第一百八十七条规定了民事责任优先原则，即“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任”。可见，对于损害公共利益的刑事犯罪，刑事责任承担与行政责任和民事责任承担，并不违反一事不再罚原则。

三、司法实践中公益诉讼监督范围的证据标准

一是生态环境保护领域证据标准之界定。生态环境损害包括环境污染和环境破坏，这两个概念既有重合又存在区别。环境污染通常表现为排放式行为，典型的环境污染行为包括水污染、光污染、噪声污染、大气污染、辐射污染等污染形式。环境破坏，是指由于开发利用的行为，对自然资源的索取造成的不利后果，包括人为导致水土流失、森林破坏、过度捕捞、土地荒漠化等。最高法司法解释规定了两种情形的损害情况，一种是已经造成实际损害，一种是具有重大风险的污染和破坏行为。要判定是否造成损害或存在重大风险，大多数都需要环境保护部门的专业性意见或鉴定部门的鉴定。实践中，有的案件对环境的污染和破坏较为间接，或者对生态环境的损害后果程度不同，比如垃圾污染和粉煤灰厂的扬尘污染，属于生态环境保护需要治理的问题，但是鉴定起来不一定能构成土壤污染、大气污染的严格标准。笔者认为，检察机关在收集证据时，不能机械地依靠鉴定来评判损害后果是否符合相应的监督标准，对于常识性的污染环境问题可以采取主管部门专家性指导意见的方式来予以确定。

二是资源保护领域证据标准之界定。受公益诉讼保护的资源类型主要有土地、矿产、林业资源等。在最高检公益诉讼工作指南中，规定破坏资源的后果应对国家利益和社会公共利益造成侵害，即一方面是破坏国有资源，一方面是破坏生态。但就加强林业资源公益保护来说，资源破坏和生态破坏两者兼具的标准不免有些严苛。如盗伐滥伐林木本身是对国家林业资源的损害，但是否达到破坏生态的程度，还要根据毁坏程度通过专业角度来评定。

在土地资源保护方面，有些案件是否属于公益监督范围存在争议。一是集体土地问题。实践中，破坏集体林地、集体耕地的行为较多，有人提出该类案件的损害后果不能界定为损害国家利益。在最高检典型案例中，广东省汕头市人民检察院诉郭松全等5人环境污染案就涉及这个问题，笔者赞同这个案例的认定：土地是集体性质，属于土地所有权归属问题，不是案件争议的问题，案件的关键是被告污染环境的行为是否损害了社会公共利益，环境并不是某一个人或某一群体所有，无论是在集体土地上还是国有土地上污染环境，导致的环境问题都会对公共利益造成损害。二是建设用地违建问题。有观点认为，国家批准的建设用地本来就是用于建房的，非法占用建设用地只是没有经过审批，系一般性行政违法行为，不属于公益保护范畴。笔者对此并不认同，建设用地要用于建设，并不代表该类土地资源可以随意侵占和浪费。如出现相关情况，检察机关应当监督。

三是食品药品安全保护领域证据标准之界定。最高检公益诉讼工作指南中规定的食品安全是指食品无毒、无害，符合安全标准，对人身体健康不造成任何潜在的危害；药品安全是指药品研发、生产、流通、使用全环节不存在对人健康产生威胁和内在隐患。首先，从主体上看，目前通常采用“不特定人群”说，针对食品药品领域所危害的对象一般是不特定的消费者，而不是特定的某些人。其次，食品药品安全的危害性既包括已产生的危害，也包括可能危及消费者人身和财产安全等损害公益的行为。例如药店销售假药的行为，不能以销售的数量来确定该行为的危害性，只要销售者在公开经营的具有资质的药店里对外销售假药，即使目前只是有个别人买，或是销售清单里还没有交易记录，也应认定销售假药的行为对不特定消费者存在潜在的危害，这种危害一旦发生后果不可逆。检察机关作为公益守护者，不但要让损害后果有人买单，还要避免损害后果的发生。最后是损害后果的界定。笔者认为，在食药领域国家出台了“四个最严”的把控标准，检察机关不能机械理解“安全”问题，不单单仅针对“假”，也应严厉打击“劣”。

（作者单位：吉林省吉林市人民检察院）