徐全兵：稳妥推进民事公益诉讼惩罚性赔偿实践探索

最高人民检察院第八检察厅副厅长

徐全兵

为落实中央《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出的“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”改革任务，各地检察机关积极探索，办理了一批食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件，为立法完善积累了有益经验。但从实践情况看，也存在不少问题，集中体现在如何把握民事公益诉讼惩罚性赔偿的功能定位、怎样做好公益诉讼惩罚性赔偿与私益诉讼惩罚性赔偿的衔接等问题。为有效推进实践探索，笔者拟从以下几个方面谈点粗浅的认识。

充分认识消费民事公益诉讼的预防功能。建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，需要统筹考虑消费民事公益诉讼的价值功能和制度目的。笔者认为，消费领域的社会公共利益不是消费者个人遭受损失的简单叠加，而是指向不特定的众多消费者的超个体利益，对于食品安全问题，对社会公共利益的侵害主要表现为不符合食品安全标准的食品对众多不特定消费者造成的侵害危险。对于造成的普通消费者个人的实际损失，一般无法通过消费民事公益诉讼获得救济，因为如果受到损失的消费者主体数量不确定，就无法提出确定的损失数额；而如果消费者的数量能够确定，则可以通过集团诉讼或者代表人诉讼的方式予以救济。因此可以说，消费民事公益诉讼保护的社会公共利益主要是对不特定消费者造成的侵害危险。在此基础上，消费民事公益诉讼的主要功能是预防功能，通过提起民事公益诉讼有效预防对众多不特定消费者的合法权益造成实际的损害。具体到诉讼请求而言，一般情况下，消费民事公益诉讼可以提出的诉讼请求包括不作为之诉、损害赔偿之诉与不法收益收缴之诉三种情形，不作为之诉主要是指请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险等为或者不为一定行为，从功能上来讲，主要体现为制止违法者的违法行为，防止对社会公共利益造成侵害。消费民事公益诉讼能否提出损害赔偿诉讼请求，实践中存在不同的认识。损害赔偿包括填补性损害赔偿与惩罚性损害赔偿两种，消费民事公益诉讼可以提出的损害赔偿诉讼请求主要指惩罚性损害赔偿，其功能在于加大违法者的违法成本，剥夺其继续违法的能力，防止违法者再违法，或者对其他潜在的违法者予以警示。不法收益收缴之诉的目的是剥夺违法者的非法获利，也可以起到与惩罚性赔偿之诉相同的制止或预防违法作用。

准确把握食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的功能定位。笔者认为，在消费民事公益诉讼预防功能的基础上，对食品安全民事公益诉讼提出惩罚性赔偿诉讼请求，进一步强化了食品安全民事公益诉讼的预防功能。虽然，从时间点来说，损害赔偿一般指向的是过去，对过去遭受损失之填补，但这主要指的是填补性损害赔偿，而惩罚性损害赔偿指向的时间点也是未来，是对未来违法的预防，通过让被告承担惩罚性赔偿责任，加大其违法成本，“让违法者痛到不敢再犯”，防止其再违法，对潜在的违法者予以威慑。因此，食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的功能定位就是惩罚与威慑，追求的首要目标是制止、预防危害食品安全违法行为。

虽然，私益诉讼惩罚性赔偿也能起到一定的惩罚与威慑功能，但从制度目的上来说，立法赋予普通消费者惩罚性赔偿请求权，主要目的是激励消费者通过诉讼的方式维权，弥补行政执法力量不足的困境，学者将此概括为体现了“私人执法”的功能。但从实践情况看，效果并不明显。对于食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿来说，在惩罚与威慑功能定位的基础上，可以有效起到对行政执法的补充作用。最高检张雪樵副检察长概括，这种功能具体体现在三个方面：其一，针对因行政法律法规未授权，客观不能作为的监管真空，避免行政法律漏洞而致公益损害；其二，针对因为执法权力“上限”约束而导致的监管受限，避免违法者取得违法收益；其三，针对执法力量不足或者不作为导致的监管失灵，避免违法者逃脱监管。

稳妥推进食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿实践探索。探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，基本路径是通过司法实践中的个案探索，总结食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的特点规律，提炼食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的特殊规则，进一步推动立法或司法解释逐步完善。在中央层面，这项改革任务由最高法、最高检与市场监管总局等有关行政机关共同承担。司法实践中，检察机关要与审判机关、行政机关加强沟通协调、协同发挥职能作用。这既是落实“两高”检察公益诉讼司法解释要求的共同“发挥司法审判、法律监督职能作用”的具体实践，也是职权主义诉讼原则在公益诉讼活动中的具体体现。

办理食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件，要准确把握惩罚性赔偿制度的功能定位，根据侵权人主观过错程度、违法次数和持续时间、受害人数、损害类型、经营状况、获利情况、财产状况、行政处罚和刑事处罚等因素，综合考虑是否提出惩罚性赔偿诉讼请求。一般情况下，对于侵权人故意欺诈，违法行为次数多、持续时间长，违法销售数额大、获利数额多、受害人覆盖面广，以及造成严重侵害后果或者恶劣社会影响等情形，可以考虑提出惩罚性赔偿诉讼请求。在确定惩罚性赔偿诉讼请求的具体数额时，可以在坚持比例原则的前提下，以销售数额、损失数额或者获益数额为基数，统筹考虑侵权者的财产状况来确定，不能简单地依据私益诉讼惩罚性赔偿的依据和标准一提了之。要通过公益诉讼惩罚性赔偿，真正实现“让违法者痛到不敢再犯”的目的。

检察机关探索办理食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件，要牢牢把握“惩罚与威慑”的功能定位，选择有惩罚必要性、能够实现惩罚目的的案件，探索提出惩罚性赔偿诉讼请求。对于没有必要给予惩罚，或者即使提出惩罚性赔偿诉讼请求也不可能执行到位的情形，一般不再提出惩罚性赔偿诉讼请求。如侵权人系初犯、偶犯，主观过错和违法行为情节轻微，社会公共利益损害后果较小的；侵权人主动采取召回、发出消费警示等补救措施，有效避免或阻止扩大其行为对社会公益损害后果的；侵权人因疾病、残疾、家庭困难等原因明显不具备赔偿能力的。

积极推动食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿立法完善。食品安全领域的公益与私益虽然经常交织在一起，但在侵害危险与实际损害方面边界是清晰的。因此，食品安全公益诉讼与私益诉讼制度之间边界也是清晰的，两者不是整体与局部的关系，而是相互并列的两项不同制度。这两类惩罚性赔偿制度，基础和目的都是不同的，不会产生混同和分配的问题。在实践中容易产生公益诉讼惩罚性赔偿需要向消费者分配的疑问，主要原因是公益诉讼惩罚性赔偿没有明确的实体法依据，参照了私益诉讼惩罚性赔偿的法律依据，确定惩罚性赔偿数额时，也参照了私益诉讼惩罚性赔偿的标准，这导致两者又搅和在一起。因此，建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，需要为公益诉讼惩罚性赔偿提供明确的实体法依据。可行的路径是在食品安全法或者消费者权益保护法中对公益诉讼惩罚性赔偿制度作出具体规定。同时，立法完善需要统筹考虑公益诉讼与私益诉讼惩罚性赔偿的功能定位，综合考虑检察机关、消费者协会、普通消费者的诉讼能力和意愿，对立法进行体系性完善。