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刘本荣:检察民事公益诉讼的“潜功能”

时间:2021-01-14    点击: 次    来源:检察日报    作者:刘本荣 - 小 + 大

侵权民事诉讼的基本功能是补偿,即损害填补、补救,但检察民事公益诉讼的实践表明,检察民事公益诉讼在实现公益受损害后果的填补、补救等直接目的及显功能的同时,还越来越多地显示对违法公益侵害行为的制裁、惩罚、预防等具有公法性质的潜功能。关注并总结、研究这些公法性质的潜功能,对于准确把握检察民事公益诉讼的性质,指导检察民事公益诉讼实践以及完善检察民事公益诉讼制度具有重要意义。

一、通过共同侵权追责,“补位”实现违法必究

从检察民事公益诉讼实践看,检察机关通过对一些特殊共同侵权人提起民事公益诉讼,使未被行政执法或刑事司法追究的违法公益侵害行为人承担了法律责任。这一共同侵权责任追究超出了公益损害的补救、填补,突出体现了违法制裁以及对行政执法的补位作用。

在海南省西部海域非法采砂民事公益诉讼系列案中,检察机关调查发现:采砂船舶的“船主”违法改造、加装自吸式采砂设备;小船采砂后过驳给大船装运,采砂、运输、销售表现为紧密的一体化作业。相关事实和证据能够证明“船主”实际参与盗采海砂,但是,海洋行政执法机关大多未对查获船舶的“船主”进行处罚,一般仅对租船的采砂老板进行处罚。对此,海南省检察院第二分院将“船主”列为共同被告,集中起诉了一批非法盗采海砂民事公益诉讼案件,均获得法院支持。

检察机关增列共同侵权被告的情形不在少数,而从当前行政执法情况看,由此补位行政执法有着制度空间和需求。我国行政处罚法未规定共同行政违法行为,行政执法中普遍缺乏对共同行政违法行为深入调查及未予行政处罚,而现实生活中又大量存在共同合作、共同行政违法的情形。以盗采海砂为例,海砂抽采海上作业风险大,技术要求高,还要规避行政执法,往往选择夜间作业且即时抽采、即时运输、即时销售。这些特点决定了盗采海砂必须要多人合作、多环节配合,而船舶是必不可少的工具,由此也必然在抽砂、租船、运输、销售等环节形成紧密或半紧密的合作行为,甚至是松散的共同行为。在行政执法对“船主”共同盗采打击不力的情形下,检察机关就共同侵权对“船主”追责,扼住了非法盗采海砂“咽喉”,也实现了违法必究,弥补了行政执法不足。

二、通过查明新的公益侵害事实,“扩大”追究违法责任

在检察民事公益诉讼实践中,检察机关利用调查核实权,通过深入细致的调查,在行政执法查明的违法事实之外,又进一步查明了新的公益侵害或损害事实,通过提起民事公益诉讼对这些公益侵害行为追责,使“遗漏”的违法行为得到了法律追究。

在某公司非法海洋倾废民事公益诉讼案中,群众11次通过12345热线举报有运泥船向海里倾倒垃圾,但热线平台上的回复均是查无此事。检察机关通过无人机拍摄到倾废证据后,向海洋执法机关发出了诉前检察建议,海洋执法机关由此对某公司和负责人陈某各处罚款10万元。但是,检察机关调查发现,虽然行政处罚认定的海洋倾废量与违法行为人自报的数量一致,而根据工程开挖总量、回填和外运量、车次、车装载量以及工程付款数等证据,可以综合认定船舶向海里倾废的数量超出了行政处罚认定数量的近4倍。考虑海洋执法机关并不一定认可检察机关的调查结论,且提起行政公益诉讼因受制于行政诉讼的审理范围也不能使这一调查结论具有司法确认效力,检察机关提起了民事公益诉讼。经过激烈的庭审争辩,一、二审法院判决均支持了检察机关的调查结论,判决某公司等赔偿生态环境损害费860多万元。

上述案例中,检察机关“扩大”查明了行政处罚未查明的违法倾废数量,实践中还存在“扩大”查明新的违法行为类型、范围、损害后果等其他情形。虽然检察机关在调查发现这些违法事实后,仍可以督促行政机关依法履职,但是客观上通过行政公益诉讼这一路径并不利于及时有效充分维护公益。尤其是,检察机关提起民事公益诉讼后,依据法院判决对这些违法事实的认定,通过报告、检察建议等方式再对行政机关进行监督,将更有说服力。从这个意义上,检察民事公益诉讼这一“扩大”追责有其特殊价值,有其必要性。

三、通过及时制止公益侵害,“补强”行政执法

行政执法实践中客观存在“久罚不改”“久令不停”,而行政法定手段又难以强制性有效制止的情况,由此导致公益侵害不能及时阻滞,公益损害扩大后果不能有效预防。对此情形,检察机关提起民事公益诉讼,请求判令在未消除危险或未达到合法标准前不得生产,或停止侵害、排除妨碍,起到“司法紧急禁止令”的作用,补位、补强了行政执法。

在某公司生产销售不合格包装饮用水民事公益诉讼案中,该公司生产的包装饮用水多次被查出铜绿假单胞菌、菌落总数、霉菌等项目不符合国家食品安全标准,并认定为不合格产品,食药监督管理部门先后作出了5次行政处罚,在最近的抽检中仍查出未达标。检察机关提起民事公益诉讼,请求判令被告发布公告,召回已销售的包装饮用水,并停止生产、销售不合格包装饮用水,消除侵害公益危险,法院判决全部支持。上述案例中司法强制“禁止”达到了行政执法未达到的效果,体现了检察民事公益诉讼的特殊价值和功能。

四、通过惩罚性赔偿,惩戒、预防公益侵害

我国现行立法在侵权责任法第47条、消费者权益保护法第55条、食品安全法第148条第2款以及民法典第1232条创设了惩罚性赔偿请求权。2019年5月,中共中央、国务院发布了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》,提出要“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”,对食品安全违法行为实施最严厉的处罚。检察机关对惩罚性赔偿进行了积极探索,2017年至2019年,全国检察机关共提起食品安全领域公益诉讼惩罚性赔偿案件816件,其中,刑事附带民事公益诉讼案件694件,民事公益诉讼案件122件。一审生效裁判共计661件,一审法院裁判支持率为97.4%。目前,惩罚性赔偿在行政执法领域还没有相关法律规定,仅能通过民事诉讼适用。惩罚性赔偿的这一“唯一”适用,使检察民事公益诉讼制裁、惩戒、预防公益侵害的独特价值和公法功能突出彰显。

五、通过体系化监督,“间接”促进依法行政、严格执法

检察公益诉讼在实践中正在走向一种体系化监督或称“组合拳”监督,检察民事公益诉讼往往不是孤立运用,对于办案中发现的行政执法层面问题,检察机关往往通过报告、检察建议等方式反馈、反映,实质上起到了监督、促进行政执法的效果。例如,在上述非法盗采海砂民事公益诉讼系列案件办理中,检察机关总结了案件暴露的行政执法和治理值得重视的一些问题,通过报告、检察建议提出后,产生了较好的监督效果。检察民事公益诉讼通过“组合拳”的延伸监督,在一定程度上产生了促进依法行政、推进国家治理的作用。

民事公益诉讼制度自2012年立法以来就伴随着争议,其性质、目的、功能定位至今没有清晰的共识。检察民事公益诉讼因被认为涉及公权力介入到民事纷争更备受质疑或诟病。与行政公益诉讼不同,检察民事公益诉讼更深层地涉及到了行政权与司法权的关系以及二者的功能冲突、协调。但是,检察民事公益诉讼的实践表明,尽管检察民事公益诉讼具有一定的制裁、惩戒、预防等公法性质的功能,但只要合理定位、科学指导,这些公法功能并非一定会与行政权产生冲突,反而能够助强、补位行政执法,更好地维护、保护公益。

(作者系海南省人民检察院第八检察部主任、全国检察业务专家)


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