自检察公益诉讼制度正式确立以来,全国检察机关办理了大量公益诉讼案件,取得显著成效。“2017年7月至2019年9月,共立案公益诉讼案件214740件,办理诉前程序案件187565件、提起诉讼6353件。”①在检察公益诉讼如火如荼进行的同时,作为重要一环的公益诉讼调查核实工作却面临制度供给不足的问题,一定程度上制约了检察机关公益诉讼职能的发挥。本文从公益诉讼调查核实权本质入手,系统分析调查程序专门立法的必要性,探索完善公益诉讼调查程序立法的可行路径。
一、法律语境下的检察机关公益诉讼调查核实权
(一)法律对检察机关公益诉讼调查核实权作出了概括授权
2012年修改的民事诉讼法第二百一十条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”该规定赋予了检察机关在民事诉讼监督中的调查核实权。而2017年修改的民事诉讼法尽管纳入了检察机关提起公益诉讼的职能,但是并未规定检察机关享有相应的调查核实权。面对司法改革的迫切需求,2018年修订的人民检察院组织法对检察机关公益诉讼调查核实权予以明确。根据人民检察院组织法第二十条、第二十一条之规定,检察机关依照法律规定提起公益诉讼系行使法律监督职权,可以进行调查核实。至此,公益诉讼调查核实权有了清晰的法律依据,这对于推动检察机关切实履行好公益诉讼职责具有重要意义。本文为了突出重点,统一将调查核实权简称为调查权。
(二)公益诉讼调查权属于程序性权力
尽管法律已经赋予了检察机关公益诉讼调查权,但是关于调查权的本质属性,仍存在认识分歧。有的提出“检察调查权兼具权力型调查和权利型调查的二重属性。”②有的主张行政公益诉讼调查权“在权力属性上,应当介于民事、行政诉讼调查权与刑事诉讼调查侦查权之间。”③笔者认为,公益诉讼调查权的属性是构建调查程序规范的基础,应当予以厘清。
首先,公益诉讼调查权内生于检察机关法律监督权。“检察机关对监督事项进行必要的调查核实,是开展法律监督的前提条件。”④检察机关进行调查是为了履行提起公益诉讼之职责,即因法律监督权的需要而衍生出了调查权。同时,公益诉讼调查权行使过程本身亦是法律监督权的具体体现。公益诉讼调查权“是检察机关独有的也是其内在享有的权能,是与法律监督权相伴随的权能,是法律监督权的有机组成部分”。⑤因此,调查程序设置应当充分体现法律监督权的本质属性,注重调查目的的正当性、调查内容的全面性、调查措施的刚性等。
其次,公益诉讼调查权具有权力法定的特征。它是一种不可放弃、不可任意行使的权力,与民事、行政诉讼案件中的当事人调查权存在本质区别。故对该权力的规范和限制应当贯穿调查程序始终。
最后,公益诉讼调查权是一种程序性权力。检察机关开展公益诉讼调查是为发出诉前检察建议、提起诉讼服务的,不具有终局性,属于程序性权力。调查权行使是否充分直接关系到检察机关的检察建议能否得到行政机关采纳、诉讼请求能否得到法院支持。因此,应结合检察机关公益诉讼起诉人的角色定位,紧紧围绕履行公益诉讼职能的实际需要制定调查程序规范。
二、检察公益诉讼调查程序现行规定之审视
(一)两大诉讼法尚无关于公益诉讼调查程序的专门规定
目前,民事诉讼法第五十五条第二款、行政诉讼法第二十五条第四款对检察机关提起公益诉讼的范围和程序作出原则性规定,但并未涉及公益诉讼调查程序。那么,民事诉讼法第六章、行政诉讼法第五章关于证据制度的规定能否适用于公益诉讼调查呢?事实上,这些规定均围绕庭审程序而设计,贯彻了私益诉讼之理念。其预设前提是:证据基本上由与案件有利害关系的当事人掌握,对诉讼前的调查取证无需作详细规定,以当事人提供证据为主、法院调查收集证据为辅即可满足诉讼的需要。
但这些预设前提在检察公益诉讼中并不存在。检察机关一般不直接掌握证据,公益诉讼的关键证据往往掌握在潜在的被告、证人手中,公益诉讼存在与刑事诉讼一样明显的证据偏在现象,直接适用两大诉讼法关于当事人调查取证的规定无法彻底解决公益诉讼调查面临的问题。
(二)司法解释关于公益诉讼调查的规定较为原则
2018年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定:“人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”上述规定强调了被调查对象的配合义务,并明确了证据保全措施的适用,对检察机关开展公益诉讼调查工作起到了积极的促进作用。
但是,该规定亦存在一些不足:一是未能进一步细化明确检察机关面对不配合情形可以采取的措施。实践中经常出现行政机关、有关组织和公民不配合检察机关调查的情形,亟待行之有效的解决办法。二是证据保全措施可操作性不强。检察机关对证据保全的需求主要集中在诉前而非诉中,但诉前证据保全对起诉期限的要求与检察机关适用诉前程序之间存在矛盾,采取诉前证据保全措施存在一定难度。三是检察机关申请证据保全后要等待法院采取措施,容易错失调查时机。
(三)最高人民检察院关于公益诉讼调查程序的规定存在一定局限性
早在试点期间,最高人民检察院颁布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条、第三十三条便分别规定了民事、行政公益诉讼的调查核实方式,并明确不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施,体现了公益诉讼调查的非强制性。上述调查核实方式基本沿用了民事诉讼监督调查核实方式,并无实质性突破。进入全面推开时期,《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》作为内部文件,虽然细化了调查前期准备、调查内容、证据收集具体要求、调查保障等,但并未新增调查措施。2019年最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》对检察机关调查核实措施、期限等进行了规定,但并未针对公益诉讼调查进行单独程序设计。由此可见,检察公益诉讼调查权的制度构架基本与诉讼监督调查核实权保持一致,未能结合公益诉讼的特点作出创新规定。
(四)省级人大常委会关于公益诉讼调查的规定具有积极意义
截至2019年12月,全国有多个省级人大常委会出台了关于加强检察机关公益诉讼工作的决定、决议。其中,黑龙江省、河北省、内蒙古自治区、云南省、辽宁省等地关于公益诉讼调查程序的具体规定起到帮助检察机关减轻调查阻力、提升调查效果的作用。
一是针对暴力干扰调查问题制定应对措施。如黑龙江省有关法规明确由司法警察提供安全保障。⑥河北省有关法规明确对干扰、阻碍检察人员依法办理公益诉讼案件的违法犯罪行为,公安机关接警后应当依法及时处理。⑦多个省份均明确对构成犯罪的依法追究刑事责任。
二是细化了不配合调查的责任。如云南省有关法规规定可以约谈或通报上级主管部门。⑧黑龙江省有关法规规定检察机关可以建议给予处分。⑨内蒙古自治区有关法规规定检察机关可以建议给予问责。⑩河北省有关法规则更进一步,明确了收到处分建议的有关机关和单位应当在两个月内及时反馈处理结果,11使得处分建议更具刚性。
三是结合工作实际拓展公益诉讼调查方式。云南省有关法规规定可以查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料、行政执法信息平台执法信息和相关检测、监测数据等。12辽宁省有关法规规定可以约见行政执法部门负责人,组织检验、检测、监测。13
笔者认为,上述规定体现了省级层面对公益诉讼调查工作的制度支持,也在一定程度上反映了对公益诉讼调查程序进行顶层制度设计的需求,尤其是在检察公益诉讼全面推开的背景下,完善调查程序立法有助于充分发挥公益诉讼的制度优势,具有必要性和可行性。
三、完善检察公益诉讼调查程序立法的实践需求
(一)公益诉讼“调查难”问题不容忽视
一是对物取证难,由于检察机关调查措施有限,导致有的案件证据灭失、调查受阻。例如,检察机关在办理危险废物损害环境公益诉讼案件中,在对危险废物数量进行固定后,因无法采取查封措施而导致物证被移动、现场被破坏,调查工作陷入困境。
二是对人取证难,被调查人不配合导致检察机关难以查明案件事实。例如,办案人员通知被调查人来检察机关接受询问,但被调查人迟迟未出现,或者即使出现,接个电话便表示离开。有时办案人员到有关单位了解情况,在询问相关人员时,推诿、消极应付或者闭口不答的现象也时有发生。
(二)刑事取证难以完全满足公益诉讼调查需求
对于追究刑事犯罪同时需要提起公益诉讼的案件,通过刑事取证辅助公益诉讼案件办理是保证案件顺利完成调查、公益得到有效保护的重要方式。但是,由于刑事侦查的方向、目的与公益诉讼调查存在差异,有时难以满足公益诉讼的需要。
一是取证侧重点不同。刑事侦查重在收集行为人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据,侧重于行为定性。而公益诉讼涉及诉讼请求的提出,确定赔偿数额、修复方案是关键,更侧重于定量,故两者的调查方向和重点有时存在差异。
二是责任主体不同。刑事侦查主要针对涉嫌犯罪的行为人,而民事公益诉讼涉及的法律关系复杂,侵权责任主体除了行为人还有其他应承担连带责任的侵权人,有时仅凭刑事侦查的证据不足以确定民事公益诉讼的被告。
因此,如何完善公益诉讼调查与刑事侦查的衔接程序从而弥补两者之间取证的差异性,在司法实践中备受关注。
(三)行政机关对公益诉讼调查的配合度仍显不足
行政机关对公益诉讼调查的不配合主要体现在以下两个方面:
一是行政机关不积极配合调查。在行政公益诉讼中,行政机关的履职情况以及职权依据是关键证据,检察机关经常需要向行政机关调取相关材料,尤其是明确具体履职部门的内部文件。而这些文件只能依靠行政机关提供,且行政机关有时提供的资料不全,致使行政公益诉讼调查不全面,甚至影响对被监督行政机关的认定。
二是行政机关不积极协助调查。检察机关在调查过程中,有时需要相关领域的监督管理部门出具专业意见,但当办案人员咨询这些部门时,有的部门只接受口头咨询,不愿意出具书面意见,也不愿意配合制作询问笔录,影响检察机关对相关专业问题的认定。
四、完善检察机关公益诉讼调查程序立法思路
(一)近期宜采用修改诉讼法模式
完善公益诉讼调查程序立法路径主要有以下几种:
1.修改民事诉讼法、行政诉讼法,对检察机关公益诉讼调查程序予以专门规定。
2.由全国人大常委会出台关于加强检察机关公益诉讼工作的决定,其中就调查程序作出专门规定。
3.修改特定领域的行政法律规范,增加有关调查程序的规定。
4.制定单独的“公益诉讼法”,其中专章规定调查程序。
笔者认为,从现阶段来看,修改民事诉讼法、行政诉讼法模式更为可取。理由如下:第一,检察机关依照民事、行政诉讼流程办理公益诉讼案件尚未遇到明显的程序障碍,短期内公益诉讼并不具备单独立法的条件,修改现行诉讼法成本较低,更具可行性;第二,2007年以来民事诉讼法历经3次修改,2014年以来行政诉讼法历经2次修改,将调查程序写入两大诉讼法可以有效缩短立法时间,更能满足公益诉讼司法实践的需要;第三,全国人大常委会专项决定往往篇幅有限,难以体现调查程序具体规范要求,而从刑事诉讼法关于侦查的专章规定可以看出,在民事、行政诉讼法中能够对公益诉讼调查程序进行全面而详尽的制度设计;第四,相较于在不同的行政法中加入调查规定,在民事、行政诉讼法中系统构建调查程序规范显然更有利于统一适用。
(二)应重点解决检察机关调查权强制性不足的问题
为了从根本上解决公益诉讼调查面临的种种问题,调查程序立法应处理好赋权和限权之间的关系,构建同调查权运行相适应的调查程序规范。
一方面,从保障调查权充分行使的角度出发,应当赋予检察机关必要的强制性调查措施。考虑到检察机关和普通诉讼主体之间的差异,实践中检察公益诉讼往往并不适用一般的民事、行政举证责任分配规则,一定程度上加重了检察机关的举证责任。待证事实的多样性和复杂性决定了检察机关在调查过程中需要强制性措施的保障,从而能够及时全面收集证据材料。事实上,检察机关调查侵害国家利益和社会公共利益的行为,同侦查犯罪行为存在相通之处,应当比照刑事侦查权赋予检察机关同侵害行为相匹配的强制性调查权。“在检察机关提起公益诉讼制度的构建中,应重视调查取证的职权配置,赋予其一定的强制性以破解阻碍。”14因此,应当在立法上创设强制性调查措施,使检察公益诉讼调查权具备适度刚性,提升检察机关独立调查的能力。
另一方面,应当注重对检察机关调查活动的制度约束,促进公益诉讼调查可持续发展。“公益诉讼是以公益保护为核心,以职权法定为基础。”15检察公益诉讼调查权是一把双刃剑,具有公权力色彩的调查手段若使用不当极易对有关组织和个人的合法权益造成损害。对此,笔者认为,应当在立法上进一步规范调查流程,突出权利保障,强化监督纠错,从而确保调查程序的合法性,有效保护被调查对象的合法权益。
(三)调查程序立法应遵循的原则
在完善公益诉讼调查程序立法过程中,应当充分考虑检察机关的职权特点和公益诉讼的内在规律,遵循以下具体原则:
1.协同性原则。公益诉讼调查领域广、取证要求高,仅靠检察机关的办案力量有时难以充分、精准收集证据。事实上,除检察机关以外,其他国家机关出于行政执法或刑事侦查之目的亦有调查侵害公益行为的相关职能。因此,应当通过立法协调整合公益诉讼调查资源,建立协同调查制度,集中公安机关、检察机关、行政机关的调查力量,形成公益保护合力。
2.协调性原则。该原则是比例原则在公益诉讼调查中的体现。这意味着:第一,检察机关公益诉讼调查权应当与检察机关所处的诉讼地位、承担的举证责任相协调,不能将检察机关公益诉讼调查权和诉讼监督调查核实权相混同,确保检察机关调查程序的正当性;第二,检察机关调查范围应当同提出的检察建议、诉讼请求相协调,不能任意扩大调查范围;第三,检察机关调查方式应当同公益损害程度相协调,不能超出必要限度对被调查对象造成损害。
3.谦抑性原则。“作为具有法律监督性质的公权力,检察权介入民事公益诉讼领域应当遵循谦抑性原则,保持理性与克制,谨慎行使,避免权力过度扩张。”16同样,在公益诉讼调查中,检察机关应当秉持“双赢多赢共赢”的理念,从维护公共利益的目标出发,严格把握调查节点,审慎推进调查工作,积极听取被调查对象的意见,不能越俎代庖干预甚至取代行政执法工作。
五、完善检察机关公益诉讼调查程序立法的具体举措
(一)拓展调查方式
在吸纳现有公益诉讼调查方式的基础上,立法应当作出突破性设计,赋予检察机关强有力的调查手段,推动公益诉讼调查顺利进行。
1.创设查封、扣押、冻结措施。相较于限制人身自由,查封、扣押、冻结措施在实践中运用较为广泛,对当事人的权利影响较小,因此有学者主张“尽量避免对人的强制,但可以采取一些对物的强制性手段,如查封、扣押等。”17对于公益诉讼调查而言,查封、扣押、冻结措施具有重要价值,既能避免证据毁损或者灭失,亦能有效中断违法行为的进行,“防止公益继续受损”。18同时,相较于证据保全措施,检察机关直接采取查封、扣押、冻结措施可以更好地满足公益诉讼调查时效性的要求。因此,应当将查封、扣押、冻结作为检察机关的调查方式在立法上予以明确,并建立健全配套制度。
2.建立公安机关、检察机关协同调查制度。从刑事附带民事公益诉讼办案实践可以看出,刑事侦查是获取公益损害证据的重要手段。因此,当公益诉讼调查涉及犯罪行为时,公安机关、检察机关的调查对象存在交叉,立法应当规定由公安机关按照公益诉讼要求一并收集证据材料,推进刑事诉讼、公益诉讼同时进行,达到事半功倍的效果。在配合形式上,应当充分体现双向互动性。一方面,公安机关刑事立案后,发现涉及公益诉讼的线索,应当及时将线索移送检察机关,由检察机关提供公益诉讼调查提纲,并引导公安机关同步收集刑事犯罪和公益损害证据;另一方面,检察机关在公益诉讼调查过程中发现侵害公益的行为涉嫌犯罪,应当向公安机关移送线索,并可以要求公安机关协助调查。
3.建立行政机关、检察机关协同调查制度。生态环境和资源保护、食品药品安全等领域负有监管职责的行政机关在调查方面具有一定的专业优势。相关行政机关及其所属机构多配有专门人员和设备,可以采取专业的调查手段。如生态环境部门可以运用暗管探测仪等设备进行调查,所属监测机构能够对污染物出具环境监测报告。而公益损害案件一般都伴随着行政违法行为,因此立法应当规定行政机关在开展行政违法调查时同步调查收集公益损害的证据。
(二)建立调查保障制度
1.对个人不配合调查的保障措施。对于妨碍公益诉讼调查的行为,有人主张“可以根据情节进行罚款或拘留”,19亦有人主张“可由检察院提请人民法院决定采取强制措施”。20笔者认为,无论是检察机关直接抑或通过法院间接采取处罚、拘留之措施,均容易使检察机关陷入调查权过分扩张之诟病,增加公益诉讼调查中的对立冲突。对有关人员拒绝配合调查的,立法应当明确检察机关可以视情况向监察机关或者有关单位提出予以政务处分、纪律处分的建议;对于以暴力、威胁等手段阻碍、干扰公益诉讼调查,或者故意毁损证据材料的,检察机关、司法警察应当及时采取处置措施,对构成违法犯罪的,依法将责任人移送公安机关处理。
2.对单位不配合调查的保障措施。对于行政机关、企事业单位、社会团体拒绝向检察机关提供执法卷宗、工作记录等证据材料,或者不配合检察机关了解相关情况的,立法应当明确检察机关可以向被调查单位的上级主管部门进行通报,由上级主管部门指令相关单位配合调查。如果上级主管部门不作为,开展调查的检察机关可以提请上级检察机关向该主管部门发出检察建议,督促落实调查要求。
3.特定情况下允许检察机关进行秘密调查。出于对私权利的保护,公益诉讼调查应以公开调查为原则。但是在违法行为隐蔽性强、采取公开调查方式难以查明案情的情况下,为了排除调查干扰、有效收集证据、保证调查安全,立法应当明确检察人员可以隐匿身份开展调查工作。对此,有的地方已经作出探索,如《江苏省人民检察院关于推进公益诉讼工作的指导意见》就提出“探索通过隐藏身份、目的等方式开展走访调查”。当然,秘密调查主要是为了排除调查阻碍,检察机关不能仅凭秘密调查的证据就发出检察建议或者提起公益诉讼。同时,应当从严把握秘密调查的适用条件,明确检察机关不得以诱骗等非法手段获取证据。
(三)强化调查程序监督制约
1.区分不同阶段的调查方式。检察机关在受理公益诉讼案件线索后,原则上可以采取调查措施。但是,立法应当对公益诉讼立案之前的调查措施进行一定的限制。如规定在立案前,检察机关不能采取查封、扣押、冻结等强制性调查措施,不能进行秘密调查等。
2.制定调查程序核心规范。一是明确检察机关调查的原则性要求,如检察机关调查方式应当符合证据采信规则和证据能力标准,不得非法干扰被调查个人的正常生活和被调查单位的正常生产经营等;二是细化程序要求,针对每一项调查措施,进一步细化调查人员、调查流程、权利保障等具体规范,明确被调查对象合法权益受到侵害时的救济途径;三是完善监督机制,规定上级检察机关发现下级检察机关存在调查措施不当、超范围调查等问题,应当及时予以纠正。同时,明确检察机关公益诉讼调查工作应当主动接受外部监督,切实维护司法公信力。
3.重点规范强制性调查措施。例如,限定实施范围,明确查封、扣押、冻结的对象;严格内部审批,明确须经检察长批准或者检察委员会决定方可实施;规范实施流程,制定文书送达、权利告知、清单制作、笔录制作、同步录像等流程要求;强化保管责任,明确对保管不力造成的损失应依法赔偿并追究相关人员的法律责任;加强解除审查,对于到期或者符合解除条件的及时予以解除并退还相应财物;建立异议、复议程序,当事人有权向实施查封、扣押、冻结措施的检察机关提出异议,对检察机关予以维持的,还可以向上一级检察机关申请复议。
(全文详见《人民检察》2020年第13期或请关注《人民检察》微信公众号)