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刘秋芳:检察公益诉讼调查取证权问题研究

时间:2021-01-30    点击: 次    来源:公益法韵公众号    作者:刘秋芳 - 小 + 大

作者:刘秋芳  郑州大学法学院诉讼法学2018级硕士研究生


摘要:通过对检察公益诉讼调查取证权的权属性质剖析,发现目前司法实践中存在的问题,包括调查取证主体、手段、专业性和取证标准等,结合我国检察公益诉讼运行和发展情况,提出对检察公益诉讼调查取证工作的完善对策。

关键词:检察公益诉讼;调查取证;司法实践


2012年民事诉讼法修改,最早将检察公益诉讼制度纳入法律规范,随后几年陆续颁布了多项与公益诉讼相关的法律和司法解释,并在多个省市地区开展了公益诉讼试点工作,旨在充分保障国家利益和社会公共利益,而检察机关作为国家公权力机关,有责任也有义务为公益保护事业提供支持和提起诉讼。为了查明案件事实真相,获得充分证据,检察机关调查取证权的行使至关重要,不论是公益诉讼案件线索的发现,还是后续的检察机关作为公益诉讼起诉人提起公益诉讼,都与调查取证权的有效行使紧密联系。

2017年6月,全国人大常委会对民事诉讼法与行政诉讼法进行修改,正式确立了检察机关提起公益诉讼制度,规定检察机关公益诉讼工作迈入全新的快速发展轨道。2018年2月,最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,更是对公益诉讼涉及的具体程序性问题和衔接制度作出了相应的规定,明确规定了检察机关在办理公益诉讼案件时,有权向有关机关和个人收集调查证据,有关机关和个人应当予以配合。尽管目前检察公益诉讼工作获得了一定成果,但检察机关公益诉讼活动的调查取证权的详细规定还不够明确,只有一般的原则性规定,缺乏操作施行的具体细则和权威性的制度保障。本文旨在通过分析检察公益诉讼调查核实权的权属性质和司法实践中存在的问题,提出制度完善的对策。

一、检察公益诉讼调查取证权的性质

当前,检察公益事诉讼的调查取证权问题属性不明,是属于(检察机关作为法律监督机关而享有的)监督权,还是属于(检察机关作为公益诉讼起诉人而享有的)证明权,理论界观点不一。一种观点认为,检察机关对案件进行充分的调查核实,是检察机关作为国家法律监督机关依法履行法律监督职责、进行有效监督的先决条件。[1] 法律依据是民诉法210条的规定,检察机关因履行法律监督的职责提出检察建议或者抗诉的需要,有权据此向当事人或者案外人调查核实案件和证据的有关情况。也即是检察机关之所以能够提起公益诉讼,在于其法律监督机关的职能定位,职能的实现必然依托权利的行使,调查核实权是其权力保障。另一种观点则认为,检察机关提起公益诉讼的实际诉讼地位相当于原告,检察机关应当参照诉讼程序中关于原告的相关规定确定其行使权利及履行义务的方式和程序等,[2] 如提供证据证明诉讼请求所依据的事实等。[3]

上述两种观点,对公益诉讼检察机关调查权的性质认识上有较大分歧,司法实践中也出现权属定位把握不准的情况,影响对调查权的准确行使。从立法的技术角度而言,前一种观点侧重于核实证据,旨在发挥法律监督的纠错和监督作用;后一种观点侧重于收集证据,调查公益性侵权责任的构成要件,旨在为检察机关进行下一步公益诉讼活动提供前提和准备工作。显然,从检察机关实施调查的目的来看,检察机关提起公益诉讼权力运行的根本立场,属于公共利益代表人的诉讼担当,通过提起公益诉讼,检察机关维护、保障和实现国家利益和社会公共利益,从而维护宪法和法律秩序。[4] 在检察公益诉讼案件中,检察机关应当积极调查发现侵害公共利益的线索,在此基础上进行立案和进一步收集证据,最后决定是否对此提起公益诉讼。在整个检察公益诉讼过程之中,检察机关所具有的调查取证权的本质归根溯源,其诉讼地位相当于民事诉讼中的原告,即当事人收集证据的权利,与再审或抗诉阶段的调查核实权并不相同。


二、检察公益诉讼调查取证工作存在的问题

由于检察公益诉讼案件的复杂性与专业性,现行的法律和司法解释也没有对检察公益诉讼案件的收集调查证据工作进行细致的可操作性规定,检察机关也存在着对调查取证权的性质归属把握不准的情况,基于以上种种原因,尽管法律赋予了检察机关调查取证权,但在检察公益诉讼的司法实践中仍然存在着许多问题。

(一)调查取证主体力量薄弱[5]

我国公益诉讼的调查取证权的实施主体是检察机关,与刑事诉讼相比,刑事案件证据的收集与调取一般由专门的侦查机关进行,检察机关负责侦查终结后的审查起诉工作,而公益诉讼案件中检察机关不仅要调查取证、收集证据,还要作为公益诉讼起诉人的身份向法院提起诉讼。毫无疑问,检察公益诉讼的调查取证工作不仅需要检察机关能够主动出击,而且调查取证的专业性较强,难度较大,检察人员可能一时难以适应高标准的取证要求。

(二)调查取证手段缺乏刚性

按照公权力授权的一般原理来看,享受权利者也应当承担与权利相对应的义务,如果不履行相应的义务或者侵犯了他人的合法权利,应当承担相应的责任。检察公益诉讼的调查取证权的确在民诉法中有明文规定,有关机关和个人应当配合检察机关的调查取证工作,但是现行的法律条文中并没有对这种配合义务的违反作出规定。检察公益诉讼的调查取证权与刑事诉讼中的侦查权具有本质差异,前者多为宣示性权力,无强制措施,也无救济方式。且由于检察机关不具有私益诉讼原告利益受损的亲历性,在提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的利益博弈过程中,主要证据实际上一般掌握在行政机关手中,涉及公益诉讼案件的当地政府和企业往往存在极大的抵触情绪,再加上检察机关调查缺乏刚性,往往难以有效破解行政机关不配合的问题。[6]

(三)调查取证技术专业性不足

实践中从事检察公益诉讼调查取证工作的人员多为基层检察人员,相关的专业知识积累和储备存在不足,发现案件线索的能力、调查取证能力还需要提升,比如环境污染案件如何发现和提取证据,各类污染物的种类和数量以及造成的损害如何计算,涉及电子证据的取证和固定、保全时该如何操作等问题。检察机关在实际调查取证中还存在着技术装备落后的问题,不能实现当前公益诉讼调查的严格要求,外部技术支持渠道不够规范成熟,专业的检验、检测、鉴定、评估等机制还不完备。[7]

(四)调查取证标准不够统一明确

目前主流观点认为检察公益诉讼中的举证责任分配明确,应遵循现有民事、行政诉讼关于举证责任的分配规则。[8] 即是“谁主张谁举证”原则,司法实践中这也在某种程度上加重了检察机关的举证责任。除此之外,检察机关对公益诉讼案件进行调查取证,所获得的证据效力高低应当如何认定,调查取证的标准是遵循普通民事诉讼案件的高度盖然性标准,还是遵循刑事诉讼中对证据的确实、充分、排除合理怀疑标准,抑或是处于二者之间,理论界与实务界尚没有统一的定论。另外,检察公益诉讼案件中大多需要进行评估和鉴定,那么已由检察机关完成的评估、鉴定,如果被告方不服,那么重新评估、鉴定的原始证据和费用应当如何分配,是否造成了资源浪费?


三、检察公益诉讼调查取证工作的完善

(一)加强检察机关主体力量

检察机关作为单一的调查取证权的主体,力有不逮,对于其调查取证工作需要高度专业性、实地取证难度大、易受影响的问题,笔者认为可以吸纳借鉴D市检察机关对于公益诉讼“检察官+法警”调查取证模式[9] 的探索经验,实行检察人员分类管理制度,司法警察在检察官的指导下进行公益诉讼案件的调查取证,两者相互配合相互监督,既拓展了司法警察的业务职能,也解决了检察人员繁复冗杂的取证工作,一举多得。

(二)强化调查取证的刚性

检察公益诉讼调查取证难以进行的主要原因就在于其刚性不足,有关机关和个人对其配合义务缺乏相应的强制性手段和救济措施。笔者认为可以参照民事诉讼法和行政诉讼法中人民法院调查收集证据的有关规定,对于拒绝或者妨害调查取证的单位和个人,人民法院可对其处以罚款或者其他强制措施;检察公益诉讼进行调查取证,有必要参照上述规定,对那些拒绝配合义务的有关机关和个人,要求其承担相应的责任。

(三)提高调查取证技术的专业性

加大对检察公益诉讼中调查取证工作的资金投入,购置先进的调查取证设备,运用科学的方法和技术提高调查取证工作的专业性。因检察公益诉讼案件常常涉及到专业性的鉴定、评估等问题,还应从立法和标准化层面完善检测鉴定机制,与专门的技术鉴定机构合作,聘请专业领域的专家辅助人等进行顾问指导等。

(四)统一调查取证的标准

检察公益诉讼中检察机关的定位,主流观点认为是“公益诉讼起诉人”,实质上即诉讼中的原告地位,那么检察公益诉讼应遵循民事、行政诉讼法的诉讼规律,包括最具特色的平等规律,即“两造”平等地位和平等的诉讼权利义务。[10] 也即是检察公益诉讼中也不应施加给检察机关过重的举证责任,其调查取证获得的证据也应当经过法庭的质证之后才能作为定案的根据,具体的证明标准也应当参照民事诉讼法、行政诉讼法中的规定。


[1] 参见杨立新著:《民事行政检察教程》,法律出版社 2002 年版,第 92 页。

[2] 参见江必新:《认真贯彻落实民事诉讼法、行政诉讼法规定 全面推进检察公益诉讼审判工作》,载《人民法院报》2018年3月5日第3版。

[3] 参见李浩:《论检察机关在民事公益诉讼中的地位》,载《法学》2017年第11期,第170页。

[4] 陈宏:《检察机关公益诉讼调查核实权探究》,载《人民检察》2019年第8期,第17页。

[5] 王新建:《公益诉讼“检察官+法警”调查取证模式研究——以D市检察机关实践为分析样本》,载《检察调研与指导》2019年第1期,第29页。

[6] 张贵才、董芹江:《公益诉讼调查核实程序有待完善》,载 《检察日报》 2016年9月18日

[7] 徐磊、周计方:《环境保护公益诉讼问题研究——以检察机关提起环境公益诉讼为视角》,载《法制与社会》2019第27期,第96页。

[8] 最高人民检察院民事行政检察厅编 :《检察机关提起公益诉讼实践与探索》,中国检察出版社 2017年第1版,第89页。

[9] 王新建:《公益诉讼“检察官+法警”调查取证模式研究——以D市检察机关实践为分析样本》,载《检察调研与指导》2019年第1期,第29页。

[10] 参见张雪樵 :《〈最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》,载《检察日报》2018 年3月17日。


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