刘家璞 黄云健 陈松林：公益诉讼一体化办案的必要性

自2017年7月检察公益诉讼制度全面实施以来,随着公益诉讼检察工作的深入开展,检察机关办理公益诉讼案件的数量大幅度提升,对办案质量的要求也越来越高,现有办案人员数量、水平等不能适应办案需要的困难与问题也随之而来。在现有办案制度框架不变的前提下,如何创新办案模式,整合办案资源,提高案件质效,是当前亟须解决的一个重要问题。笔者认为,构建公益诉讼检察一体化办案模式不失为一种选择。

一体化办案的“四个有利于” 

(一)有利于提高办案质量

2017年7月1日至2020年6月30日,全国检察机关共立案办理公益诉讼案件31万余件。其中,民事公益诉讼案件1.7万余件,行政公益诉讼案件29万余件,向行政机关发出诉前检察建议25万余件。实施一体化办案制度,可以在保证当前办案规模的前提下,提高办理一批有震动有影响公益诉讼案件的可能。

(二)有利于凝聚办案力量

2019年,全国检察机关完成内设机构改革,但大多基层检察院机构设置仍然实行民事检察、行政检察、公益诉讼检察“三检合一”,“1+1”办案组合在基层检察院普遍存在,办案人员严重不足一直是影响公益诉讼检察发展的主要因素之一。以广西为例,全区检察机关在职在编总人数为7607人,其中公益诉讼业务条线有426人,占比约5.6%。实施一体化办案制度,可以凝聚各级检察机关办案力量,提升办案能力和水平。

(三)有利于破解办案阻力

当前,仍有部分地方党政领导对检察机关办理公益诉讼案件存有误解和顾虑,担心对经济税收、绩效考评、换届选举等产生影响,导致对公益诉讼检察办案工作隐瞒、敷衍,甚至阻挠调查取证的情况时有发生,给办案工作带来诸多不必要的困难。实施一体化办案制度,可以有效打破地方保护,破解办案阻力。

(四)有利于提升办案能力

基层检察机关因层级较低,受政治站位、办案能力、技术手段、统筹协调、专业壁垒、绩效评估等因素限制,办案人员对重大复杂疑难案件办理的主动性、把控力往往不足。实施一体化办案制度,上级检察机关通过统一指挥、调配办案力量、提供技术支持等方式,以案代训,可以快速提升办案团队办案能力,保障办案工作高效顺利推进。

一体化办案可行性的四点论证 

(一)符合我国宪法法律关于检察机关体制规定的要求

宪法第137条规定:“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。人民检察院组织法第10条作了同样的规定,同时第24条还明确规定,上级人民检察院可以对下级人民检察院管辖的案件指定管辖、可以办理下级人民检察院管辖的案件、可以统一调用辖区的检察人员办理案件。这表明上级检察院对下级检察院是领导关系,意味着上级检察院有权指挥下级检察院的调查工作,有权调动使用下级检察院的人员和装备。因此,构建公益诉讼检察一体化办案制度有明确的法律依据。

(二)有较充分的实践基础

2019年12月11日,最高检对万峰湖流域生态环境受损问题直接立案办理,抽调广西、贵州、云南三省(区)相关检察机关办案人员成立专案组。专案组采用以最高检为“龙头”、省级院与市州院为“枢纽”、基层院为“支点”的一体化办案模式,最高检统一负责案件线索管理、关键环节把关、办案人员调度、对外协调宣传以及技术后勤保障,破解了万峰湖“上下游不同行、左右岸不同步”的治理难困局,不到一年就推动解决了多少年没有解决的“老大难”问题,办案效果显著。万峰湖专案的办理,凸现了一体化办案模式在公益诉讼检察办案中的价值,为检察一体化办案制度的构建提供了范本。

(三)契合公益诉讼检察办案的需要

检察机关办理公益诉讼案件需要收集摸排案件线索,调查核实相关证据,启动立案、磋商、制发检察建议或公告、提起诉讼、跟进监督乃至出庭起诉等办案程序,这就要求办案团队要具备多方面的办案能力。一体化办案模式,能够最大限度强化团队在案件办理各个节点的优势,高度契合公益诉讼检察办案的需要。

(四)与检察官独立办案并行不悖

司法体制改革后,明确了检察官独立办案的地位。司法责任制要求权责统一、权责明晰。公益诉讼检察办案一体化要求各级检察机关不同分工,办案检察官和检察官助理各负职责,共同组建高效运转的办案体系。可以说,办案一体化、检察官独立办案、司法责任制三者相辅相成,办案一体化模式与司法责任制并不冲突。

构建一体化办案模式的设想 

(一)建立三级办案指挥中心

建立最高检、省级院、市级院三级办案指挥中心,加强对辖区内公益诉讼大要案工作的统一领导。一是直接办理辖区内的公益诉讼大要案,通过成立专案组对办案工作进行组织、指挥、协调。二是交办、督办下级检察机关办理的重大疑难案件线索,一方面,统一管理辖区内公益诉讼大要案线索,将重点案件交下级办理;另一方面,对下级检察机关的办案工作进行督导,增强办案力度。三是形成高效的办案指挥系统,强化辖区内大要案办理综合协调能力,实现上下一体、区域联动、指挥有力、协作密切、运转高效的工作格局。

(二)建立三级人才库

建立最高检、省级院、市级院三级人才库,解决办理大要案人员所遇到的办案力量不足、专业能力不足、理论研究不足等问题。一是建立办案人才库,解决某一个检察院办案力量、办案水平不足问题,通过深挖内潜推动公益诉讼检察办案工作的发展。二是建立办案专家库,注重与行政机关、专家学者、鉴定评估机构的协作,争取对公益损害鉴定、生态修复方式及赔偿数额评估等专业问题给予支持,助力公益诉讼检察办案工作顺利推进。三是建立师资库。以办案骨干、专家学者为主体,组建培训团队,针对不同层级的办案人员,进行不同的课程设置和师资配备,切实提升培训效果。

(三)建立办案培训研究实践基地

以“办案+培训+研究”新型培训方式为依托,每个省建立2至3个办案实践基地,定期、分片区以轮训的方式组织实施,达到以案代训、以训促案、以实践引领理论研究的目的,从而推动公益诉讼检察办案工作全面发展。

构建一体化办案模式的路径

(一)试点探路,稳妥推进

在现行检察体制下以及法律规定框架内,以最高检名义选择基础较好的省份为试点,开展公益诉讼检察办案一体化试点,通过试点探索,总结积累经验,形成可复制、可推广的模式,逐渐构建公益诉讼检察一体化办案制度。需要注意的是,试点探索不仅是一项重要任务,更是一种重要方法,试点能否迈开步子、蹚出路子,直接关系一体化办案模式能否顺利推行。为此,建议试点省级院、市级院既要以最高检的顶层设计为纲,还要结合本地区实际,构建符合地区特点的一体化办案模式。以地方试点为基础,经充分论证,最高检才可正式形成公益诉讼检察办案一体化制度,在全国检察机关推行。

(二)分头开展,最终整合

最高检、省级院、市级院要根据各地实际,有什么条件探索什么机制,引导、支持相关检察机关单独建立指挥中心、人才库或办案实践基地。试点检察院要领会办案一体化顶层设计与分层实施的对接关系,分层次落实指挥中心、人才库和办案基地建设。在把握一体化办案模式基本原则的前提下,灵活发挥各自的资源优势,成熟一项推出一项,最终将指挥中心、人才库和办案实践基地整合在一起,实现公益诉讼检察办案一体化制度的构建。

(作者单位分别为最高人民检察院、广西壮族自治区隆林各族县人民检察院、贵州省黔西南州人民检察院)