徐全兵 刘洋：适应“全流程”监督做好公益诉讼检察阅卷

□公益诉讼检察涉及线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、提起诉讼、出席法庭等环节，涵盖了民事、行政诉讼全流程。

□阅卷时要做到脉络清晰、条理分明、重点突出，按照行政违法行为及民事侵权责任的构成要件，注意梳理、收集案卷中与公益诉讼案件相关的证据，结合调查收集的证据材料，形成完善的证据链条。

张军检察长强调：“我们反复强调认真阅卷，就是为了落实落细习近平法治思想，把习近平总书记努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的要求通过阅卷落得更好、更实。”对于公益诉讼检察来说，阅卷是检察官在办案过程中，调查审查案件事实，确定办案思路方向，发现监督切入点的重要方式方法。深化对公益诉讼阅卷工作的规律性认识，培育科学高效敏锐的阅卷能力，有利于提升公益诉讼办案质效，更好地落实双赢多赢共赢的理念，实现依法监督、规范监督、精准监督。

公益诉讼检察阅卷的主要特点

阅卷是办理刑事、民事、行政、公益诉讼检察业务的基础性工作。但与其他检察业务中的阅卷相比，公益诉讼检察中的阅卷工作有以下几个方面的突出特点：

一是具有主动性。公益诉讼检察是各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能。检察机关在履职中发现公益受损问题后，能够主动立案调查，通过发送检察建议或提起诉讼，督促行政机关履职整改，推动解决问题。阅卷作为公益诉讼办案中调查审查的重要方式方法，同样具有主动性的特点，检察机关立案后即可根据办理公益诉讼案件的客观需要，依照法定程序客观、全面调阅、查阅有关执法、诉讼卷宗材料。

二是具有全程性。与其他检察业务在三大诉讼程序中“分管一段”相比，公益诉讼检察涉及线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、提起诉讼、出席法庭等环节，涵盖了民事、行政诉讼全流程。检察机关在办理公益诉讼案件各环节、全流程中，往往都需要通过查阅各类卷宗材料，查明案件事实，进而准确适用法律开展监督，最终督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权。

三是具有多样性。公益诉讼检察阅卷的对象具有多样性，包括了行政机关、审判机关乃至下级检察机关执法、司法中形成的各类卷宗材料。如在办理行政公益诉讼案件中，检察机关往往需要查阅行政机关相关执法卷宗，行政许可档案材料，行政机关三定方案、权力清单和责任清单等。在办理刑事附带民事公益诉讼案件中，则需要查阅公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉案卷材料等。认为第一审公益诉讼判决、裁定错误的，提起诉讼的人民检察院和上一级人民检察院均要全面审查一审公益诉讼案卷材料。

四是具有创造性。与其他检察业务中审查工作是履职的核心不同，公益诉讼检察业务中，更突出调查的重要性，强调调查与审查的结合。公益诉讼办案中阅卷的主要目的，在于通过综合评判各方面、各类型卷宗材料，把法律事实有序分解之后，按照公共利益损害事实、违法行为、因果关系认定等几个方面进行整合，再结合公益诉讼办案调查中收集的书证、物证、证人证言、专家意见、鉴定意见等证据材料，最终积沙成塔，聚土成山，从无到有，形成一个全新、完备的公益诉讼案件卷宗。

公益诉讼检察阅卷应当注意的问题

公益诉讼检察阅卷中，要准确把握公益诉讼办案的特点和规律，坚持和运用科学的思维理念导向，通过办案过程中的依法监督、规范监督、精准监督，实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，为公益诉讼检察制度的丰富完善提供有益实践经验。

一是遵守合法性原则。张军检察长强调，公益诉讼检察是以诉的形式履行法律监督职责。公益诉讼阅卷首先要坚持合法性原则，要有法治意识、程序意识和证据意识，要从程序、实体两个方面，按照民事诉讼法、行政诉讼法以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》等司法解释的规定，对有关执法、诉讼卷宗材料的合法性进行全面、客观的审核，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力大小进行判断。阅卷时，也要注意刑事诉讼与民事诉讼、行政诉讼不同的证明标准和证据规则，对当事人自认、鉴定意见、专家意见等证据合法性进行审查。

二是围绕违法性要素展开。

阅卷时要做到脉络清晰、条理分明、重点突出，按照行政违法行为及民事侵权责任的构成要件，注意梳理、收集案卷中与公益诉讼案件相关的证据，结合调查收集的证据材料，形成完善的证据链条。行政公益诉讼方面，要注意围绕国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实、行政机关的监督管理职责、行政机关不依法履行职责的行为、行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性等几个要件阅卷，收集整理证据材料。民事公益诉讼方面，要注意收集违法行为人基本情况、社会公共利益受到损害事实、违法行为人的违法行为、违法行为人的主观过错以及违法行为与公益侵害之间的因果关系等方面的证据材料。

三是秉持客观性立场。检察官法规定了检察官履行职责时“应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场”。与普通民事诉讼、行政诉讼中的原告不同，检察官办理公益诉讼案件时，应当坚守法律监督宪法定位，秉持客观公正立场，既要考虑民事诉讼、行政诉讼关于举证责任配置的一般性规定，又要遵循检察权运行规律，体现检察官客观公正义务。民事公益诉讼方面，阅卷时，既要收集违法行为人存在恶意、欺诈等加重民事责任的证据，也要收集紧急避险、不可抗力等可能免除或者减轻民事责任的证据。行政公益诉讼方面，阅卷时，既要收集行政相对人实施违反行政管理秩序行为，侵害国家利益和社会公共利益的证据，也要收集行政相对人可能是基于对行政机关生效行政决定、规范性文件、行政允诺的信赖行事等方面的证据，注意保护行政相对人的合法权益。

四是坚持发散性思维。公益诉讼检察制度是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排，这就要求检察官不能就案办案、机械办案。在通过查阅行政执法、诉讼卷宗办理公益诉讼案件的同时，要注意审查是否存在保护国家利益和社会公共利益的监管制度不健全、不落实等问题，是否存在一定时期某类违法多发频发，存在明显的管理监督漏洞问题。同时，也要审查是否存在“以罚代刑”不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件情形，民事、行政诉讼活动中是否存在违法行为，是否需要追究有关人员党政纪责任等。通过办理一案，达到治理一片、影响社会面的积极效果。

（作者分别为最高人民检察院第八检察厅副厅长、湖北省人民检察院第八检察部检察官）