彭劲荣：稳慎把握三类行政公益诉讼案的诉与不诉

　　在行政公益诉讼司法实践中，检察机关递次以磋商、诉前检察建议方式督促行政机关履职，从而维护公益的情形占了绝大多数，90%以上的案件在诉前程序得以终结。对行政机关不能落实检察建议的，检察机关依法提起诉讼，彰显了公益诉讼检察监督的权威和刚性。值得注意的是，对于行政机关未能在法定期限内落实检察建议，检察机关进而审查是否提起行政公益诉讼时，需要考虑多方面主客观因素进行认真评估、稳慎把握。

　　一、对整改后反弹的案件要区分情形，灵活处理

　　公益受损的具体情形及表现形式具有多样性、复杂性，行政机关针对检察建议事项的整改相应地具有多元性、具体性。有的事项，一次性整改即可完成，如追缴土地出让金、追征欠缴税款等；有的事项，需要单次整改和长效治理，如对企业非法排污的监管、对违法倾倒废物的处置及治理等。对后一情形的监督管理，往往是一个长期和多次的过程，同时伴随着违法主体实施违法行为的反复性，整改后发生效果反弹的情况时有发生。检察机关通过“回头看”或其他途径发现效果反弹的，应区分情形具体分析处理，不宜一律直接提起行政公益诉讼。对于因行政机关履职不到位，导致在同一地点同一问题产生同类公益损害后果的，检察机关可以提起行政公益诉讼。对于因行政机关履职不持续，导致在该机关管辖区域或范围内发现同类公益损害行为的，检察机关一般应当重新立案调查处理。如某区检察院针对市民在长江消落带（指河流、湖泊、水库中由于季节性水位涨落，而使被水淹没的土地周期性出露水面，成为陆地的一段特殊区域，属于湿地范畴）违规种植玉米等高秆植物污染环境问题向当地水利局发出检察建议，水利局联合沿江乡镇政府开展联合执法和法治宣传，清除了高秆植物，但第二年仍然有不少市民在长江消落带种植高秆植物。某区检察院在研究此案时，多数意见认为检察机关应当重新立案，而不宜直接提起诉讼。

　　二、对整改难度大的案件要保持谦抑，持续跟进

　　行政公益诉讼实践中，绝大多数的公益受损问题得以在诉前程序解决。同时，也有部分问题成因复杂、牵涉面广、政策性强，加之受资金不足、法律不完善等因素制约，行政机关进行整改时面临较大困难。如城市管网建设不足导致雨污混排直排，上下游、左右岸执法标准、力度不一致导致河流水质不达标，乱占耕地建房或经营果园导致耕地非农化、非粮化，化肥农药过度使用导致农业面源污染等问题，既需要行政机关开展行政执法，对违法违规者依法予以行政处罚，也要依靠地方政府及其职能部门运用公共资金加大投入、完善设施、加强引导、强化管理。检察机关以公益诉讼监督介入，应当更加注重监督方式和路径，将重点放在促进问题解决上，在诉与不诉的选择上保持谦抑。如某检察院就一混凝土公司违法占用耕地开展生产经营的问题向当地规资局发出检察建议后，当地规资局面临涉案地块无法调整规划、新址成本超过1亿元等困难，导致问题在近三年时间里始终未能解决。检察机关在审查起诉期间，考虑到混凝土公司系因环保要求、经政府同意从原址搬到现址，并办理了临时用地许可，且该问题已作为耕地保护督察重点纳入当地2022年度整治计划，最后作出不起诉决定。同时，检察机关与市区两级规资部门保持沟通，持续关注该问题。

　　三、对职责有交叉的案件要分清责任，起诉主责者

　　在我国行政管理体制中，由多个行政机关共同对某一事项实行监督管理的情况比较普遍。比如，根据消防法的规定，县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。住房和城乡建设主管部门等其他有关部门在各自的职责范围内，依法做好消防工作。此外，在很多公共事务管理领域，法律法规都规定了各级人民政府具有监督管理职责。比如，根据环境保护法的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理；地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责。在监督实践中，检察机关在调查核实公益受损线索后，根据行政机关职能及履职情况，对于两个及两个以上行政机关均负有相应监督管理职责的情形，一般会分别制发检察建议。行政机关整改期限届满后，检察机关对整改效果进行评估，如认为公益受损问题没有得到解决、被建议单位均没有有效履职，在起诉谁的问题上往往存在“全部起诉”与“诉主责者”的分歧。笔者认为，检察机关应当在分清被建议单位职责及履职情况的基础上，起诉主责者。这既符合公益诉讼检察是督促之诉、协同之诉的价值定位，也有利于以诉的形式推动公益受损问题得到解决。如某检察院针对辖区殡仪馆露天焚烧祭品污染大气、昼夜燃放烟花爆竹带来噪声扰民的问题，分别向生态环境和民政部门发出检察建议。因为整改期满后问题仍未解决、被监督机关履职不充分，检察机关在审查后依法对生态环境部门提起诉讼，其后生态环境部门加大力度整改到位，检察机关撤回起诉。经检察机关多次“回头看”，该问题得到彻底整改。

　　（作者单位：重庆市人民检察院）