袁旭东 郭世一:著作权保护检察公益诉讼的运行逻辑与制度保障

一、著作权保护领域亟需引入检察公益诉讼制度

一直以来，著作权保护都是知识产权保护领域面临的重大难题，较低的侵权代价和较高的维权成本使得盗版产业泛滥问题难以根治。在中国裁判文书网中输入关键词搜索著作权侵权类一审民事案件，仅 2020年就高达12万余起。近年来，检察机关被赋予提起公益诉讼职权后积极履职，在保护生态环境资源、保障食品药品安全等社会公共利益方面取得了良好成效。2019年10月，党的十九届四中全会工作报告中明确提出了拓展公益诉讼案件范围的倡议。著作权保护领域引入检察公益诉讼有其现实必要性。

（一）回应网络著作权侵权现状的现实需要

根据《中国网络文学版权保护白皮书2021》显示，2020年中国网络文学盗版损失规模上升至60.28亿元，同比2019年上升6.9%，网络文学作家频繁遭受侵权的比例高达42%。网络盗版的技术性使得行政机关监管难度大，被侵权人取证和维权难度极高，由相关公益组织提起的诉讼少之又少，仅仅依靠被侵权人私力救济，难以获得实效。由检察机关来承担著作权公益诉讼职能是回应目前现实的需要。

（二）保障我国文化产业健康发展的重要举措

一方面，每一位作者的智力成果都来之不易，这些智力成果的不断积累使得科学文化不断进步，并激励创作者为社会呈现更多的科研文化成果，进而促进国家或一定区域内公众知识文化水平的进步；另一方面，抄袭、歪曲、丑化原创作品的侵权行为会对社会公众造成误导，并严重打击原创作者的创作积极性，如不采取有力的解决措施，将对社会公众价值观带来深远的负面影响，严重阻碍文学的创新和国家文化产业的健康发展，成为制约我国文化产业发展和危害文化安全的突出问题。因此，著作权保护领域引入检察公益诉讼是保障我国文化产业健康发展的有力举措。

（三）检察机关探索公益诉讼新领域的必要途径

我国检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，已逐渐形成了公益司法保护的“中国方案”。检察机关被赋予了公益诉讼的职能职责以来，仅2020年一年，全国检察机关办理公益诉讼案件151260件，在维护社会公共利益方面成效显著。检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益是中国特色社会主义法治社会发展的必然趋势，在加强知识产权保护的大背景下，著作权保护领域引入检察公益诉讼制度是必要且迫切的。

二、著作权领域侵害公共利益问题剖析

著作权本身具有兼顾权利人私人利益与社会公共利益的属性，虽然行政机关一直在从严打击著作权侵权行为，但公益保护的力量介入不足，导致著作权领域侵害公益问题突出。

（一）部分案件没有适格主体来提起诉讼

例如非法汇编、发售著作权属于国家、公众所有的作品，非法编撰或丑化无后代的历史名人、英雄等作品，对传统民间艺术作品进行盗版非法销售等。其被侵权主体往往涉及文化传统、民族特色等具有文化价值的公共文化利益，其具有一定特殊性。群体创作性的特点使得权利主体难以界定，文化的不断传承、演变难以界定原始作品和衍生作品，且其往往具有很强的地域或民族特征，为一部分地区或民族范围内共同知晓的文学作品，因此难以确定侵权诉讼的适格主体来提起私益诉讼。

（二）被侵权个体维权能力不足

互联网技术的发展使得盗版行为打破地域、空间的限制，技术更加灵活、隐蔽，方式更加多样化，且盗版技术随之提升，破解著作权保护手段随之增强，网络盗版商不断通过动态域名解析、搜索引擎优化等技术绕过网络封锁限制，持续动态的进行盗版资源的分享。因互联网的空间特点和盗版手段的技术性、隐蔽性，且知识产权侵权诉讼本身对法律专业素养极高，使得普通公民维权成本较高，维权难度极大，难以获得有效司法救济。

（三）网络著作权侵权行政监管难度大

《著作权法》第48条和《信息网络传播权保护条例》第18条中规定网络著作权侵权启动行政处罚的程序前提是“同时侵害公共利益”，对此，著作权监管部门往往难以把握和界定。同时，网络技术的发展和商业模式的演进，新型著作权侵权形式层出不穷，盗版技术和传播模式不断更新。虽行政部门通过各类专项行动持续打击，但效果仍未达到预期，盗版侵权往往死灰复燃，治标不治本；除此之外，部分地区亦存在具有监管职权的行政机关因监管成本高，难度大，怠于行使监管职责，造成行政监管缺位的现象。著作权保护领域本身的技术性和特殊性使其更需要除行政机关以外国家机关的积极介入。

三、著作权保护领域检察公益诉讼制度正当性基础

目前，《著作权法》仅对著作权领域公共利益作出原则性规定，著作权保护领域引入检察公益诉讼是否具有正当性，关键在于著作权保护对象是否具备公益性特征，著作权侵权行为是否能够构成对社会公共利益侵害，著作权保护领域构建公益诉讼制度是否具有法理依据，检察机关作为提起著作权保护领域公益诉讼的主体是否适格。

（一）著作权保护利益属于社会公共利益

在规范层面，著作权属于民事权利，但著作权又不仅限于私权范畴内，其本身兼具私益与公益的特性，著作权侵权行为在对被侵权人带来物质、精神损失的同时，往往会触及公共利益的侵害。如民间文学艺术作品，民间文学艺术作品通常是一个民族或者地域的人们一起创造完成的，充分体现着该民族或者该地域独特的文化传统；又如网络文学盗版问题，因网络的广泛性和技术性特征，盗版的往往是无数个网络作者的作品，侵害的是一众网络作者群体智力成果的知识性利益。其危害的不仅仅是某一或者某些个体的合法权益，也对文化创作的繁荣、科学技术的进步和著作权市场的良性竞争形成不当影响，著作权利益涵盖了整个公民群体享有的知识产权公共利益。从法理的角度来看，对公共利益的保护均可通过公益诉讼来进行。

（二）引入检察公益诉讼法理依据

《著作权法》第4条明确规定：“著作权人和与著作权有关的权利人行使权利，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益。国家对作品的出版、传播依法进行监督管理。”该条确立了著作权不得损害公共利益这一原则性规定，且明确了国家对出版和传播履行监督、管理职责，而检察机关是宪法规定的法律监督机关，宪法定位使其具有成为提起公益诉讼的适格主体的法理依据。应当看到，目前法定领域内的公益诉讼案件均具有以下四个特点：一是影响国计民生、社会经济发展和人民群众生命财产安全；二是受影响者众多，且为不特定多数；三是受影响个体损失在当前法律框架内单纯依靠私力救济不易解决，四是均需加强源头治理。著作权保护领域完全符合上述四个特点。

（三）检察机关具有提起著作权公益诉讼的天然优势

检察机关作为国家公诉机关，第一，其承担着刑事犯罪指控的职责，具有控诉违法犯罪的专业力量和诉讼经验，相较于其他单位、组织或个人而言，在人员配备、专业知识和权能方面都具有明显的优势，更能保证公益诉讼的高质效完成；第二，检察机关负责对侵犯著作权、商标权等知识产权犯罪提起公诉，本身具有发现和打击此类行为的天然基础和条件，也便于在对侵犯著作权犯罪提起公诉时一并提起刑事附带民事公益诉讼；第三，检察机关履行着对所有社会组织、公民违法行为的法律监督职责，其履职过程中也更易发现公益损害问题。且针对著作权侵权的相关技术性问题，检察机关有权依法组织司法鉴定，具备破解技术难题的有利条件。因此，赋予检察机关提起著作权保护公益诉讼的权利，更能为公益诉讼的顺利进行提供有效保障。

（四）检察公益诉讼已引入涉网络侵权领域

个人信息保护领域同样呈现公益损害网络化问题，侵权者通过网络平台非法处理和利用用户个人信息，其同样面临涉众广、技术性强、单凭网络用户个人难以维权，同样呈现难以打击、日益猖獗态势。而立法机关目前已将个人信息保护明确纳入公益诉讼领域，《个人信息保护法》第70条明确规定针对个人信息处理者违法处理个人信息侵害众多个人利益的，人民检察院可以依法提起诉讼，2021年8月21日，最高人民检察院下发了《关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》，进一步规范相关公益诉讼案件的办理，并规定了检察机关对网络个人信息保护的科技、专业技术保障，对同为涉网络领域的著作权公益诉讼提供了立法参考。

四、著作权保护领域检察公益诉讼制度构建

国外著作权公益诉讼立法已有先例可寻，美国于1997年出台了《反电子盗窃法案》，明确规定检警方有请求法院对盗版刑事犯罪被告人判处罚金的权力，该罚金将用于著作权公益性保护。检察机关作为起诉主体提起著作权保护公益诉讼，目前在我国没有明确的法律规定，建议先由立法机关在现有相关法律中进行修订并进一步出台相关司法解释，对著作权保护领域公益诉讼调查取证措施保障、受案范围限定、跨区域协作机制构建等方面进行明确，逐步构建著作权保护领域检察公益诉讼制度。

（一）立法上明确赋予检察机关著作权公益诉讼权力

在《著作权法》中明确检察机关著作权保护中的公益诉讼主体地位，明确规定对于侵犯著作权，损害公共利益的行为和行政机关怠于履行监管职责的行为，检察机关可以向人民法院提起公益诉讼，有关组织或者个人应当配合和协助人民检察院的诉讼活动，在检察公益诉讼的现有法定领域中增加著作权等知识产权领域的范畴，并明确检察机关在公益诉讼活动中调查取证的相关权力和其他单位、组织、个人不予配合的不利法律后果，增强公益诉讼刚性。

（二）明确涉网络侵权公益诉讼调查核实方式

涉网络著作权侵权案件本身存在证据收集困难，容易灭失等问题，且检察机关长期以来习惯于以审查逮捕、起诉为主业，在科技取证方面不及公安机关。目前，《人民检察院公益诉讼办案规则》仍未在涉网络领域调查核实方式进行明确规定，根据著作权保护的网络性、技术性特征，应进一步明确检察机关在涉网络领域著作权公益诉讼取证过程中可运用和配备的科技手段和技术保障，并可以借助公安、工信等部门的专业技术力量，以立法形式为涉网络领域著作权公益诉讼办理提供技术支持和保障。

（三）严格界定著作权公益诉讼的受案范围

新修订的《安全生产法》将检察公益诉讼受案限定在“重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”范围之内，原因在于并非所有涉及安全生产领域的案件都涉及公共利益。同样，并非所有著作权侵权都涉及公共利益的侵害。著作权领域检察公益诉讼受案范围的界定，应以危害公共利益为前提条件，与不涉及众多受害群体，不涉及侵犯公共利益的普通著作权侵权严格区分，以防范检察机关以公益诉讼为由插手普通民事纠纷案件。可就受案范围进行以下明确：一是编撰或丑化历史名人、英雄等盗版作品予以出版、销售，损害国家、社会公共利益的案件；二是非法汇编发售著作权属于国家或公众所有的作品的案件；三是对传统民间艺术作品、民俗文化作品进行盗版、非法销售，损害国家、社会公共利益的案件；四是涉及当事人众多、或一定区域内产生重大影响的的网络盗版侵权案件；五是其他著作权人无法或难以通过诉讼维权，且著作权侵权行为损害国家、社会公共利益的案件。

（四）探索建立以知识产权联系紧密度为划分依据的跨物理区域检察协作机制

各地检察机关在环境资源、生态保护方面积极探索检察公益诉讼跨区域协作机制，逐步构建起生态资源一体化公益保护格局。在著作权保护领域，特别是具有重大社会影响、涉案人数、被侵权人数众多的互联网著作权侵权案件，连锁实施侵权行为的上下家跨市、省、甚至更大区域，侵权行为的危害结果波及面极广，单单靠侵权行为发生地、实际侵权地、非法利益获得地其中一地检察机关难以有效收集相关证据，且仅能针对当地行政监管部门制发诉前检察建议或提起公益诉讼，即便当地行政监管部门积极履职，其仍只能针对该行政管辖范围内进行监管，无法形成跨区域、全覆盖的保护合力。基于著作权领域特点，仍需建立检察公益诉讼跨区域协作机制。但不同的是，生态资源保护领域跨区域协作机制主要是依托于流域、山川等一定范围内天然形成的自然区域，由该区域内各检察机关共同建立协作关系，共同保护该区域内生态环境资源。但著作权领域并无明显物理片区之分，著作权侵权行为和产生的危害结果涉及面可能更加广泛，难以预测。因此，更宜以经济联系紧密度、知识产权产业联系紧密度等方面作为著作权领域协作机制区域划分标准，探索更大范围内的互助协作。建立如京津唐地区、长三角地区、珠三角地区、成渝经济圈等以一体化经济圈为划分标准的跨区域检察协作机制；甚至可以探索突破物理相连的界限，以知识产权产业联系紧密度来作为区域划分标准，如以北京、上海两地协作的京沪地区跨区域协作模式，甚至以文化产业联系紧密的多个一线城市或地区为一体，构建北京、上海、广州、深圳多地协作的北上广深跨区域协作新模式。在法律、法规、司法解释层面加快完善协作区域内公益诉讼线索互移、委托调查、协同调查、信息共享、证据共享等协作措施，形成跨区域司法、行政保护合力，共同保护著作权公共利益。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2022年4月（司法实务版）