徐全兵等：“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例解析

此次发布的典型案例共13件，其中涉及生态环境保护领域8件，食品药品安全领域5件，典型案例的发布对于推动专项监督活动深入开展具有重要意义。一是通过典型案例体现的办案重点，引导各地检察机关在专项监督活动中更好地对接重大国家战略和中央重要决策部署实施中的相关司法需求。二是通过典型案例推动解决的问题，引导各地检察机关在下一步专项监督活动开展中始终坚持问题导向，集中力量针对人民群众急难愁盼问题打好“歼灭战”，有效发挥专项监督的规模效应。三是通过典型案例体现的经验做法，有效引领各地检察机关复制推广办案经验，参考典型案例在调查收集证据、与行政机关沟通配合、开展听证、提起诉讼、一体化办案机制建设等方面的典型做法，充分发挥公益诉讼能动司法效用促进国家治理。四是通过典型案例以案释法，讲好公益诉讼检察故事，有效落实普法责任制。通过案件办理体现检察机关与行政机关协同保护生态环境和食品药品安全的努力，充分体现公益诉讼检察制度的优势和特色，使人民群众切身感受到办案的实际效果，进一步推动全社会形成崇尚法治、保护公益的良好氛围。

（一）紧盯生态环境和食品药品安全两个民生重点领域加大办案力度

此次发布的典型案例涉及水体污染整治案件4件，固体废物整治案件2件，尾矿污染整治案件1件，野生动物保护案件1件，农贸市场、超市农产品食品安全保护案件3件，网络食品安全整治案件1件，保健食品安全案件1件。检察机关聚力监督违法向水体排放污染物等问题，发挥检察公益诉讼助推社会治理的制度优势，回应民生关切和服务发展大局。有的案件办理还实现了“办理一案、治理一片”，以点带面推动公益全方位保护。如，广东省惠州市检察院针对污染东江流域饮用水水源一级保护区的违法行为，组织召开圆桌会议厘清水源保护区多个行政部门职能交叉、监管不到位的问题，向市生态环境局制发诉前检察建议，同步指导惠州市博罗县检察院和惠城区检察院向当地农业农村和水利部门、六个属地街道办事处和乡镇政府发出诉前检察建议，督促各级行政主管部门依法履职。

（二）坚持“精准监督”理念，对发生在人民群众身边的“小事”展现检察担当

精准解决群众身边的“小事”，检察机关作出公益保护的大文章。广东省鹤山市检察院针对普遍存在大量包装、农用薄膜等农用物资废弃物被随意丢弃在田间地头的情形，向农业农村部门和相关镇政府（街道办事处）发出诉前检察建议督促整治农用物资废弃物污染，促成政府采取购买服务方式建立三级农用物资废弃物回收体系，督促组织进行拉网式清理和无害化处理，同时加强农资包装废弃物回收的宣传引导与巡查监督，助力农村生产生活方式绿色转型。

（三）不断提升办案质效，努力推动解决人民群众反映强烈的“硬骨头”问题

检察机关办理公益诉讼案件已经步入从提高数量向质效优先转变的新发展阶段，办理重大疑难复杂案件成为新的办案要求。针对公益受损严重、违法情形复杂；违法主体众多，甚至既有民事违法主体又有不作为、乱作为的行政机关；公益保护难度大，甚至跨区域或公益受损问题长期得不到解决；行政机关职能有交叉等“硬骨头”问题，检察机关发挥检察公益诉讼监督之诉、协同之诉的制度价值，推动问题根本解决。四川省宜宾市检察机关针对金沙江水域污染问题存在既有居民、商铺、农贸市场生活污水和生猪屠宰企业生产废水直排，又有污水管网与市政雨水管网混接以及城镇污水管网建设不完善等原因，涉及住建、生态环境、街道等行政机关的职责，被污染的马鸣溪大桥河段位于宜宾市翠屏区、叙州区交叉管辖区域等一系列办案难点，以行政公益诉讼立案，在宜宾市检察院统一指挥下一体化办案，向生态环境部门、住建部门及相关街道办事处制发检察建议，推动管网混接问题核查修复，并将污水管网改造纳入内涝整治工程，金沙江马鸣溪大桥段污水直排问题在60天内得到彻底整治。

（四）发挥行政公益诉讼制度优势，压实行政机关保护公益直接责任

一是充分发挥诉前程序作用，督促行政机关主动履职，及时消除公益损害隐患。福建省清流县检察院对乌石垄尾矿库销库治理工作未取得实质性进展，尾矿库存在污染周边环境事实及重大安全事故隐患，督促相关职能部门履行监管职责，组织县生态环境、水利、应急管理、自然资源等部门和乡政府召开诉前圆桌会议，分析研判尾矿库销库治理问题，督促县应急管理局牵头组织相关行政部门共同履职，确定了由县政府兜底处理的整治方案，从源头上彻底消除尾矿库污染源和安全隐患。二是做实跟进监督，对诉前检察建议不能解决公益受损问题的坚决提起行政公益诉讼。辽宁省抚顺市东洲区检察院对市生态环境局复函已完成整治东洲河阿金沟段水环境跟进调查取证，通过委托鉴定、公开听证等方式，查明并未整改到位，受损公益未得到修复，遂依法提起诉讼。三是强化改革意识，提高公益保护效率。安徽省怀远县检察院对该县农业农村局在收到检察建议后未依法履行禁渔监管职责，保护区水面“迷魂阵”禁用渔具增多，对渔业水产资源的破坏持续存在的情形，依法向法院提起行政公益诉讼。诉讼期间，县农业农村局依法全面履行职责，公益诉讼目的全部实现，怀远县检察院积极与法院沟通，建议法院裁定终结诉讼，获得法院采纳，在实现公益保护的前提下提高办案效率。

（五）加强与其他公益保护方式的融合，构建多元化公益保护机制

检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要主体，但不是唯一主体，提起诉讼也不是唯一方式。检察机关办理公益诉讼案件应坚守检察公益诉讼是以诉的方式履行法律监督职责的本职，注重加强与其他主体的沟通协作，发挥其他主体保护公益的积极性和主动性。一是对中央环保督察移送的案件线索，在行政机关积极履行监管职责的情况下，通过民事公益诉讼的方式推动根本解决问题。如，中央环保督察发现甘肃省酒泉市金塔县天亿化工有限公司、金塔县鑫海源化工有限公司均违反“三同时”制度非法排放废水至厂区外面荒滩，造成大面积的土壤、地下水及周边生态环境被污染破坏，酒泉市肃州区检察院在办理刑事案件审查起诉时发现案件线索，在当地政府明确表示不提起生态损害赔偿诉讼情况下，提起刑事附带民事公益诉讼，依法保护社会公共利益。二是强化行政执法与检察公益诉讼衔接，多管齐下实现公益保护。浙江省温州市鹿城区检察院办理的瓯江山福庄岩段固体废物污染治理公益诉讼系列案，在监督行政机关依法履职的同时展开良性互动，对于行政机关移送的公益损害民事案件线索全面审查，对共同违法者提起民事公益诉讼，追究其损害公益的连带责任。三是推动共同承担监管职责的相关行政机关联合行动，形成公益保护合力。江苏省徐州市检察院督促市场监督管理部门查处相关违法经营行为，市场监督管理部门在落实检察建议整改过程中，自行联合公安、农业农村等部门，开展联合执法活动，加大夜间路查、市场巡查、定期抽查力度。

（一）一体化办案，构建符合公益诉讼特点规律的体制机制

检察一体化是人民检察院组织法和检察官法确立的关于检察履职的基本原则。各地检察机关从公益诉讼办案实际需求出发，探索建立了一体化办案机制。一是强化纵向协同。上级检察院做好办案的统筹调度工作，把好案件方向关和质量关，帮助下级检察院破解办案阻力和困难，基层院是办案主体，在上级检察院的指导下依法规范办案。如，广东省惠州市检察院监督市生态环境局加大对全市饮用水水源保护区的执法力度，并同步指导博罗县检察院、惠城区检察院向当地农业农村和水利部门、六个属地街道办事处和乡镇政府发出诉前检察建议，促成博罗县、惠城区政府共计安排6000余万元专项费用，对照检察建议指出的饮用水水源保护区污染问题分类施策，逐一整改销号。二是强化横向协作。相关检察机关之间加强办案协作，共享案件信息，配合异地取证，共同破解办案困难和阻力。如，海南省海口市琼山区检察院针对农贸市场快检室普遍存在的违法、不规范且缺乏监管等危害人民群众健康安全的问题督促行政机关依法履行监管职责后，针对海南全省市场同类问题，全省检察机关扩大类案办理成效，共立案调查并发出诉前检察建议12件。

（二）充分利用科技装备，依法客观全面调查

广东省鹤山市检察院开展“农药农资包装废弃物专项监督行动”，四川省宜宾市翠屏区检察院、叙州区检察院联合开展调查，辽宁省抚顺市东洲区检察院督促整治东洲河阿金沟段水环境，都运用了无人机搜寻等方式查找污染源和固定现场证据。浙江省杭州市富阳区检察院督促保护冷鲜禽食品安全，通过执法记录仪对家庭农场的家禽养殖环境、屠宰现场、现场交易情况等同步录音录像，运用录音、视频等手段同步记录冷链运输的寄运环节与流程并制作勘验笔录。

（三）践行智慧借助理念，凝聚公益保护合力

辽宁省抚顺市东洲区检察院就东洲河阿金沟段出现油污污染问题向市生态环境局发出检察建议后，在跟进调查阶段独立委托第三方鉴定机构对受损公益修复情况进行评估，为准确确定公益损害是否仍然存在组织召开听证会，补强检察机关委托鉴定意见的证明力。北京市通州区检察院在办理段某某等6人生产销售有毒有害食品刑事附带民事公益诉讼案过程中，经咨询专业机构，认定消费者在不知道食品中含有西地那非或他达拉非两种西药成分的情况下超量服用或与其他药品合用，对心血管疾病和高血压患者具有较大的安全隐患，对人体视神经和神经系统也会造成不良影响，因此对不特定消费者的生命健康安全产生公益损害风险。之后，在北京市检察院主持下召开专家论证会，对该案适用惩罚性赔偿的可行性进行充分论证，对适用惩罚性赔偿的依据、条件、计算标准和方式等形成了明确意见，为办案提供了重要参考。

（四）建立健全长效机制，努力推动综合治理

浙江省温州市鹿城区检察院在办理瓯江山福庄岩段固体废物污染治理公益诉讼系列案中，牵头九部门联合出台《关于建立瓯江干流（鹿城段）生态环境保护“执法司法+属地管理”协作机制的若干意见（试行）》，推动山福镇新建大中型生活垃圾转运站，实现以案促治，合力守护好长江经济带的“美丽河湖”。宁夏回族自治区银川市西夏区检察院通过制发检察建议，推动西夏区农业农村局和水务局加大辖区农残检测执法力度，推动银川市市场监督管理局制定印发了《农（集）贸市场文明创建规范》，确保食用农产品质量安全专项治理工作落到实处。

各地检察机关应根据最高检部署，努力推动“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动持续深入开展。

一是围绕党中央重大战略部署和人民群众急难愁盼问题进一步加大办案力度。2021年11月《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》为进一步加强生态环境保护，深入打好污染防治攻坚战指明了方向，各地应深入学习领会意见精神和方法指引，围绕意见提出的工作目标，重点在大气污染、城市黑臭水体污染、土壤污染、固体废物和新污染物等治理方面发力。同时结合2021年10月在我国云南昆明召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会会议精神，以保护生态多样性为基础，在保护重要生态系统、生物物种和生物遗传资源方面加大办案力度。食品药品安全方面，应针对其全流程监管的特点进一步拓展监督范围，食品药品生产、运输、贮存、销售等各个环节都涉及食品药品安全，农业农村、市场监管、卫生健康、粮食和物资储备、药品监管、商务主管、海关等多个监管部门都承担监管责任。办案过程中，检察机关应开阔视野，拓展效果。

二是正确处理传统办案领域与其他领域的关系。专项监督活动的重点就是生态环境和食品药品安全两个领域的七个方面。这两个领域一直是公益诉讼办案的第一重点和第二重点，与老百姓日常生活紧密相关。随着立法的完善，公益诉讼范围不断拓展，而且各地还在根据中央要求积极拓展新领域，新领域案件占比不断上升。但生态环境公益诉讼在“十四五”时期要承担起公益诉讼制度完善和保障体系建设先遣军的重任，食品药品安全是与人民群众联系最直接、最紧密的领域，所以应倚重生态环境案件，力抓食品安全案件。深入开展好专项监督活动，就是对正确处理好传统领域与新领域办案关系的有力贯彻。

三是进一步突出质效优先的理念，不唯数量，提高质量。省市级检察院应在专项监督活动中带头办理“硬骨头”案件，发挥好以上率下示范作用。各地应坚决把好案件入口关，上级检察院不能向下级检察院下达不切实际的办案数量指标。落实好最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》确立的根据监督对象立案的标准，正确处理好对同一时期同一行政机关多个行政相对人违法情形的立案、建议问题。在办好案件的同时积极能动履职，注重诉源治理，实现办理一案、治理一片、推动解决社会面问题的效果。将专项监督活动与“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动结合起来，统筹发力，继续细化优化专项监督重点，不断提升公益保护质效。在目前案件质量评价指标体系基础上，进一步探索更符合公益诉讼办案特点规律的业务评价指标体系。

四是加强与行政机关、法院协作配合，真正形成公益保护合力。其一，健全完善与生态环境、自然资源等主管部门的沟通衔接机制，在环保督察、生态损害赔偿等工作上加强配合。探索与环保督察就线索移送、联合调查、信息共享、相互派员参加等方面的协作，充分发挥环保督察政治权威和检察机关法律监督专业优势。其二，落实好最高检与国家市场监督管理总局等在检察公益诉讼中加强协作配合的意见，在具体案件办理中体现成效。其三，加强与法院沟通协调，共同发挥好检察、审判职能作用，落实好中央关于深化公益诉讼检察实践的各项要求，共同推动构建具有中国特色，符合检察职能特点的公益诉讼制度。

五是进一步强化实践探索，为立法完善提供高质量案件样本。生态环境办案方面，积极探索民法典第一千二百三十二条关于惩罚性赔偿的司法实践，在《人民检察院公益诉讼办案规则》和最高检指导性案例的基础上，探索提出惩罚性赔偿的认定基数和计算标准，以及惩罚性赔偿金的管理使用办法。在办理食品药品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿案件中，落实好2021年最高检与最高法、国家市场监督管理总局等部门联合印发的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》，根据侵权人主观过错程度、违法次数和持续时间、受害人数、损害类型、经营状况、获利情况、财产状况、行政处罚和刑事处罚等因素，综合考虑是否提出惩罚性赔偿请求。一方面，对于侵权人系初犯、偶犯、主观过错和违法行为情节轻微、主动采取补救措施等没有必要给予惩罚的情形，可以不再提出惩罚性赔偿请求；另一方面，在确定惩罚性赔偿请求具体数额时，应在坚持比例原则的前提下以违法行为人销售数额或获益数额为基数，统筹考虑案件具体情况来确定惩罚性赔偿倍数，不宜简单拘泥于十倍或者三倍一提了之。关于惩罚性赔偿金的管理和使用，各地可以在坚持“用于公益”的基础上积极探索，依法统筹用于消费者合法权益保护。

作者：徐全兵，最高人民检察院第八检察厅副厅长，二级高级检察官；解文轶，最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官助理；于琰峻，福建省安溪县人民检察院第四检察部副主任，四级检察官助理。