时间：2022-04-07 点击： 次 来源：人民检察杂志社 作者：胡卫列 - 小 + 大
摘要 《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出了“积极稳妥推进公益诉讼检察”的要求，如何“积极稳妥”地推进，是一个时代课题。人民检察史上关于“一般监督”的探索与实践，对于理解和把握公益诉讼检察工作具有重要意义。公益诉讼借鉴了“一般监督”运用检察手段监督公权力合法性的合理内核，又在其基础上进行了完善和发展，是检察机关适应新时代新要求主动担当作为的表现。检察机关应当以史为鉴，总结和汲取“一般监督”的经验教训，坚持党的绝对领导，秉持正确的办案理念，不盲目拓展公益诉讼案件范围，更加注重协同治理和权利保障，依法行使公益诉讼检察权。 在中国共产党百年华诞、人民检察制度创立90周年之际，党中央印发了《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），为新时代人民检察事业高质量发展开启了新的篇章。《意见》充分肯定了最高人民检察院党组立足于新时代国际国内两个大局为检察事业新发展所作的一系列新探索，明确提出了“积极稳妥推进公益诉讼检察”的要求。公益诉讼是一项新的检察职能，也是一项具有鲜明中国特色的司法制度，并没有现成的成熟的模式可以借鉴，如何“积极稳妥”地推进，把党中央的要求贯彻落实好，是摆在我们面前的一个时代课题。习近平总书记强调，“党的历史是最生动、最有说服力的教科书”。90年来，“人民检察事业始终与党的发展同呼吸共命运、同频共振，”人民检察史“凝结着我们党在法治领域的不懈奋斗和艰辛探索”，是党史的重要组成部分，蕴含着中国特色社会主义检察制度独特的基因密码，也是我们探寻公益诉讼检察未来发展道路的一个重要资源库。其中，人民检察史上关于“一般监督”的探索与实践，特别值得我们关注，对于我们准确理解和把握党中央关于公益诉讼“积极稳妥推进”的要求具有重要的启示作用。 一、关于一般监督的历史考察与反思 （一）一般监督的制度与实践 什么是一般监督？一般监督来源于新中国成立初期一系列法律关于检察职能的相关规定，但并不是实定法上的法律概念。从1949年的中央人民政府组织法和《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，到1954年的宪法和人民检察院组织法都做了类似的规定。以1954年人民检察院组织法为例，该法规定，最高检对国务院所属各部门、地方各级国家机关的决议、命令和措施，以及国家工作人员的行为是否合法，实行监督。一般认为这就是检察机关的一般监督职权。当时的地方检察院是最高检垂直领导的，所以代表中央，负有对地方各级国家机关的监督职责，包括对地方人大违法，也可以进行监督，监督范围非常广泛。 一般监督其实是对苏联制度的移植、借鉴，但又有不同，根据我国情况作了一些改变。相同点为：一是客体相同，都是违反法律而未构成犯罪的行为；二是程序相同，都是纠正违法的监督程序，而不是诉讼程序。当时主要有建议书、提请书、抗议书三种形式。主要区别为：一是内涵不同，在苏联，一般监督既是一种职权，又是监督的方法——通过一般性检查发现违法行为。我国不包括后者。二是监督的对象不同，苏联的一般监督范围比我国还要更大一些。 一般监督是相对于特殊监督而言的，特殊监督主要是侦查监督、审判监督包括监所监督等。一般监督是对国家机关及其工作人员除犯罪行为之外的各种违法行为，对行政机关及其工作人员职务行为合法性进行监督。特别强调的是职务行为的合法性，职务行为违法但又不构成犯罪的，才进行一般监督；构成犯罪进入刑事诉讼程序，检察机关的介入就变成侦查监督、审判监督了。一般监督的对象首先不构成犯罪，且又是国家机关及其工作人员，主要是行政机关工作人员，而且是职务行为。由此可见，一般监督的本质和核心是对公权力履职行为合法性的监督。 从史料看，20世纪50年代初期、中期，检察机关对于一般监督还是高度重视的，地方各级检察机关都进行了一些实践探索，也发挥了积极的作用。如，福建省检察院提请该省人民委员会纠正其颁布的《禁止滥宰耕牛暂行办法》中规定刑事处罚的违法内容。安徽省萧县等检察院纠正当地有些农业社以流通券代替人民币的违法事件。宁夏回族自治区石嘴山市惠农区检察院针对乡村干部乱捕滥押公民的情况向县人民委员会发出检察建议。陕西省蒲城县检察院针对一些公民被不适当剥夺选举权，向县人民委员会发出提请书。陕西省西安市灞桥区检察院纠正丰田公社擅自制定《丰田公社治安管理条例》，非法关人、罚款的违法行为。就上述监督范围看，不光包括行政机关的具体行为、措施，还包括规范性文件，即抽象行政行为。 （二）一般监督历史命运的成因分析 一般监督从诞生之初就饱受争议。在1957年的反右斗争中，坚持一般监督的同志被打成了右派，随后一般监督职能被搁置了。换句话说，一般监督真正运行的时间是非常短暂的。1975年宪法甚至直接取消了检察机关。 是什么原因导致了一般监督这样的历史命运？一是对一般监督内涵的错误理解，认为一般监督是监督一切，包括监督违法行为、违纪行为、不当行为等。这是检察系统内外广泛存在的错误理解，一些检察人员因为这样的错误理解导致不适当地履职和扩权；其他机关包括一些领导同志因为这样的错误理解对一般监督盲目地反对、抵触和批判。二是检察队伍经验不够，政策法律运用水平不高，有些案件办理效果不好。三是引发检察制度存废争议的检察监督职能特点，在一般监督中表现得特别明显。由于检察机关是通过监督和制约侦查机关、审判机关等其他机关来履行职责的，容易受到抵触，在世界范围内多次出现过检察制度的存废之争。一般监督的范围和对象如此广泛，更容易受到质疑。四是制度移植和创制的先天不足。人民检察制度是一种全新的制度创制，在移植苏联制度时，我们对检察工作特别是一般监督没有经验。五是一般监督有自身的局限。在认识监督和纠正违法的关系上，存在着一种理想化的预设，即认为只要设定一个有效的监督机关就可以纠正一切违法行为。这样的设想在实现时面临多重挑战，包括监督能力和资源的配置，对执法活动过度、不当干预的可能，滥权和腐败的风险等。六是制度运行的社会法治条件还不具备。对在党的领导下如何发挥好司法、检察职能等的认识有时代的局限性。有的领导认为能够真正实行一般监督的只有党中央和地方各级党委，检察机关的一般监督就是按照党的指示履行法律程序的一种形式。 二、从一般监督到公益诉讼——习近平法治思想引领新时代检察事业创新发展 （一）检察事业与法治建设同频共振 新中国成立后检察机关“三落三起”的曲折历程，是我国法治建设发展状况的一个缩影。从新中国成立初期以一般监督为标志的广泛的监督职权，到“文化大革命”期间取消检察机关，再到改革开放后检察机关恢复重建，率先恢复的是刑事检察职能。1979年彭真同志在作关于人民检察院组织法的说明时，讲了对于国家机关工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，盖由党的纪律检查部门和政府机关处理。也就是说，检察机关恢复重建之初，党和国家对检察职能的基本定位就在刑事检察上。这大概是检察机关长期存在的“重刑轻民”倾向的渊源之一。20世纪80年代末、90年代初，随着行政诉讼法、民事诉讼法先后颁布实施，检察机关被赋予了对行政诉讼和民事诉讼（最初限于对民事审判活动的监督）进行监督的职能，形成了完整的诉讼监督。 1997年依法治国基本方略提出，并于1999年写入宪法，标志着党对法治建设有了全新的认识。进入新时代，法治建设进入了快车道，引领和推动着检察职能创新发展。2012年党的十八大提出全面推进依法治国，2014年党的十八届四中全会第一次以中央全会的方式专题研究专门部署全面依法治国，提出完善认罪认罚从宽制度和探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这是两项对新时代检察职能具有革命性、重塑性的重大制度构建。从职能范围看，认罪认罚从宽制度拓展了传统的诉讼监督的内涵，公益诉讼更是冲破了诉讼监督的范围。从职能运行看，两项制度都赋予了检察机关更大的责任，也大大增强了检察职能运行的主动性。党的十九届四中全会、中央全面依法治国会议等系列中央会议文件持续对检察工作的发展提出了新的要求。《意见》更是就加强新时代检察机关法律监督工作作了全面安排。 习近平法治思想催生了新时代检察职能的创新发展，从检察职能的创新发展中，我们也能感悟新时代法治建设的巨大成就，感受到习近平法治思想所蕴含的蓬勃的法治生命力。 （二）公益诉讼是全面依法治国背景下对一般监督的扬弃 检察职能的创新发展，归根结底是因为进入新时代，社会主要矛盾和国际国内两个大局都发生了深刻的变化，为满足人民群众要求更高、内涵更丰富的美好生活需要，为推进国家治理体系和治理能力现代化，党和国家对检察机关提出了更高的要求，检察机关也在不断因应新时代新要求，主动担当作为，开拓创新。公益诉讼检察和检察建议就是在新时代全面依法治国背景下对一般监督的扬弃。 公益诉讼借鉴了一般监督合理内核。一般监督本质上是一种运用检察（司法）手段监督公权力合法性的制度，公益诉讼也立足于这样的制度定位。一是监督纠正违法行为，保障法律统一正确实施，促进社会治理。检察机关始终强调把违法性作为公益诉讼立案监督的门槛。不能脱离法律监督这样一种基本定位。当然违法性也要在新时代经济、社会和科技快速发展的背景下去理解，对于那些新的业态、新的领域、新的社会治理，还没有形成相关的制度规范，或者法律规定还不具体，但损害已实实在在发生了的，就不能机械地理解违法性，因为法律原则在那里，违法性已经出现了，就需要去监督它。如，关于无障碍设施建设的公益诉讼，就是适度的拓展。二是以对行政行为的监督为重点。习近平总书记在党的十八届四中全会上强调，要“优化司法职权配置”“完善行政诉讼体制机制”“加快建设法治政府”，这三句话是我们的落脚点，也是与一般监督一脉相承的。三是监督手段和方式的程序性，非实体裁决，督促行政机关自我纠错。 公益诉讼是对一般监督的超越，也是完善和发展。主要表现为以下几个方面：一是法制化的增强。一般监督实际上只有人民检察院组织法的规定，公益诉讼除了人民检察院组织法和检察官法的一般规定外，还规定在一些单行的实体法中，特别是民事诉讼法和行政诉讼法两大诉讼法中作了程序规定，包括行政公益诉讼诉前程序和诉讼的衔接等，有程序来保障，与诉讼相衔接。二是有限性。一方面，公益诉讼的案件范围是法定的，范围的拓展也有严格的约束；另一方面，无论是党的十八届四中全会还是相关法律，都强调检察机关开展公益诉讼要针对履职中发现的问题，体现对公权力既授权又限权的法治思维。三是民事公益诉讼将监督范围拓展到公民的违法行为。上文提到的新中国成立初期，检察机关对公民违法行为的监督只限于构成刑事犯罪的情形，民事公益诉讼在这方面拓展了。但是拓展也是有限度的，限于侵害公共利益的行为。从对公权力的监督拓展到公法秩序的维护，这方面还需要我们深化对法律监督基础理论的探究。四是更加注重监督的体系性协同性，要放在国家治理体系当中来理解公益诉讼检察职能作用的发挥。 三、以史为鉴，在新的起点上推进公益诉讼检察工作高质量发展 历史是最好的教科书，一般监督是公益诉讼检察最好的教科书。公益诉讼作为一项新的检察职能，通过几年的快速发展，已经站到了新的起点上，也面临着许多新的问题。无论是具体案件范围的把握，履职方式的探索，还是制度模式和发展方向的选择，无论是理论还是实践层面，都有不同的认识。一般监督是可以参照的或比较相近的制度，我们应当以史为鉴，总结和汲取经验教训，获得有益的启示。 （一）一般监督给我们的警示 第一，不能包打天下，监督一切。对公益诉讼而言，不能漫无边际过于宽泛地理解公共利益，不能把所有侵害公共利益的行为都当作公益诉讼的范围。那样理解既不符合法治逻辑，也没有足够的履职资源和现实可能性。要明确方向，突出重点，简单地说，就是要替党政分忧、替人民解忧。如果真的做到这样，各方面不仅不会抵触，还会欢迎。 第二，不能独自打天下，机械办案。从协同性体系性角度来讲，要在完善国家治理体系中找准定位，讲究监督智慧，注重办案效果，把监督与服务结合起来。 第三，不能把监督当作可以任意行使的权力，要注重办案履职的程序性、规范性，依法行使职权。 （二）一般监督给我们的启示 第一，要坚持党的绝对领导，主动融入服务和保障大局。积极主动争取各级党委政府的支持，保障公益诉讼可持续发展。这两年公益诉讼快速发展的根本原因就是有党中央和地方各级党委政府的支持。 第二，要坚持以人民为中心的发展思想，完善以质效和人民满意为导向的科学的检察人员考核机制。公益诉讼是为人民服务的，人民的认同和参与是公益诉讼健康发展的基础；提升办案质效，增强人民群众的获得感是赢得人民支持、厚植党的执政基础的根本途径。 第三，要坚持正确的办案理念，处理好监督与协同的关系。与行政机关、社会组织等相关主体形成公益保护的合力，实现“双赢多赢共赢”。注重通过案件办理堵塞管理漏洞，完善制度机制，促进国家治理。 第四，要完善公益诉讼法律制度建设，强化履职的程序保障。 一般监督短暂的制度和实践，承载着新中国检察史上建设一个不同于一切旧制度，希望通过监督纠正一切违法行为的伟大理想。是新生的共和国，对新国家、新制度、新社会憧憬和探索的组成部分。当年的检察人是这样的，哪怕对一般监督有不同认识的同志，也都满怀着同样的理想，所以无论结局如何，他们都值得我们尊敬。一般监督有很浓重的历史烙印和自身的局限，已经完成了它的历史使命。在新时代，公益诉讼等一系列新的检察职能已经涅槃重生，它承载着一般监督的一些合理内核，但又以全新的面貌获得了新生，具有鲜明的法治特质，也有鲜明的时代特质，因而能够焕发出蓬勃的生机和活力。 任何一项制度都有需要赖以生存的客观条件，适逢其时，主动把握时代的脉络才能健康成长。公益诉讼实际上是新时代检察职能新发展的一个缩影，是具有鲜明中国特色的，且具有实际效果的一种制度创新，体现了能动检察的特点，更加主动更加积极地担当作为，更加融入社会治理，更加注重协同治理，更加注重权利保障等很多特点。从一般监督到公益诉讼的历史变迁中我们可以加深对习近平法治思想的理解，也可以增强对中国特色检察制度、司法制度的自信。 作者：胡卫列，最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长、一级高级检察官。 本文节选自2021年《人民检察》第21-22期合刊 |