吴军 滕艳军 胡玉婷:公益诉讼刑民行责任一体化的理论构想与完善路径

一、问题的提出

在“法律融合”的背景之下，不同法领域将对同一行为做出调整与规划，势必引发复杂的责任认定与程序衔接问题。公益诉讼所保护的公共利益既可能适用公法规范，也可能适用私法规范，引发了损害责任实体认定与程序衔接上的公私交融。由于现行立法对公益诉讼的刑民行责任交叉问题供给不足，导致实践层面形式多样。具体而言：一是在公益诉讼成为“刑民行”责任并用的制度场域之下，实践中产生了“民刑并用”“行刑并用”等客观表象。但公共法益的多重责任又带来看似“一事多罚”“责任重叠”的样态。二是在恢复性司法理念之下，公益诉讼制度系统本身，及其与刑事判决中的“恢复性责任”之间均构成责任追究程序上的竞合，产生“先刑后民”“刑附民”等多种程序性形态以及“刑兼行”等实体性形态。由此引发的问题包括但不限于：第一，为何司法实践中“刑民行”单独追责存在责任适用不当的同时， 公益诉讼中刑民行责任组合并用又带来了“ 一事多罚”“责任重叠”的指责？第二，一般的刑民行责任交叉案件仅涉及传统程序法上的独立追责程序，而公益诉讼则糅合了“刑民行责任”排列组合任意一种形式， 在实质上形成了各类追责程序的任意组合和适用形态， 公益诉讼当如何协调刑民行责任交叉案件的责任衔接 与程序适用问题？第一个问题涉及如何通过“刑民行责任一体化”视角对公益诉讼刑民行责任的转化与融 合予以妥善的实体性安排，第二个问题涉及如何借助“实体与程序一体化”视角对不同类型公益诉讼中的刑民行责任衔接进行妥当的程序性安排。

综上，公益诉讼中刑民行责任在实体法和程序法上的任意性，不仅会引发实践层面的操作乱象，还将极大的损害公益诉讼本身的权威性、规范性和稳定性。

二、理论检视：传统刑民行衔接理论的适用困境

（一）刑民行衔接理论的基本概述

对于刑民行交叉案件法律责任衔接问题的研究， 学界一般从实体与程序两个方面进行探讨。

1.刑民交叉领域。从实体维度看，学界首先探讨了法秩序统一性原理对民刑责任认定的统摄性意义。法秩序统一是指法律部门之间的内部协调和统一，即对某类法律现象在价值判断和公理上的一致性。裁判的统一是客观事实的最大限度统一而非客观事实和法律评价的完全一致。在违法性判断方面，许多学者认为刑法中行为类型的违法性判断与其他部门法并不一致，刑法上的违法性判断并不依赖前置法。也有学者认为，违法性判断应持相对主义观点，即前置法允许的行为，必然不具有刑事违法性；而前置法禁止的行为，则未必具有刑事违法性；对前置法认为并无保护必要的利益，不能认定侵害行为具有刑事违法性。在责任转化方面， 有学者从刑民责任产生的基础、依据、方式和主体等方面出发，基于责任划分与部门关系的独立性，否认了刑民责任转化的可能性。也有学者则从概念描述上入手，其认为当下学者对“刑民交叉”的指称不甚相同， 也未能将个人感知的事物的共同性进行理论概括，未能在刑民交叉案件中抽象出理性的认知，因而刑民交叉不具有特定的机能与作用，从而在刑法学角度否定了刑民交叉概念的必要性。

2.刑行交叉领域。传统刑行交叉案件同样存在着实体认定与程序衔接方面的问题。一般来说，刑行衔接中最大实体性问题就是“以罚代刑”，即构成了对刑事犯罪的漏罪性处理。刑行衔接程序性问题包括案件移送、执法状态、行政强制措施的效力等等。总体而言，刑行交叉案件实体与程序衔接的优化路径，主要在于通过规范层面的明晰与制度层面的机制建构予以回应。

3.民行交叉领域。传统民行交叉案件主要分为以行政争议、民事争议为主以及行政裁决案件。而在民行交叉案件中同时存在着公益与私益的均衡，存在着司法权与行政权衔接与平衡。在民行交叉案件处理方式选择问题上，理论界存在着独立说、先行后民说、先民后行说等理论。

（二）刑民行衔接理论在公益诉讼案件中的适用困境

公益诉讼是不同于传统刑民行责任交叉案件的案件类型，由此引发传统理论在相关案件中适用困境。

1. 公共利益的损害责任疏离于传统刑民行责任。传统刑民行交叉案件理论研究大多聚焦于民商事领域， 仅涉及民事私益责任和刑事公法责任，而公共利益损害则涵盖民事私益责任、民事公益责任与刑事公法责任，并且各实体责任有着与之对应的诉讼机制。同时， 对于同质性法益损害所引发的责任认定，能否进行责任转化、如何进行责任转化、责任转化的标准等问题， 建立在不同法益基础上的刑民行责任衔接理论不能准确回答。

2 公益诉讼刑民行交叉的程序性主要问题由“衔接”转为“选择”，呈现出比传统案件呈现更为复杂的面向。传统刑民行交叉案件问题关注点主要在于防止“责任抵扣”“责任替代”以及程序衔接问题，而公益诉讼刑民行交叉案件虽存在着程序衔接问题，但其核心要点是在以制度化和体系化为目标的程序选择问题上，即明确不同案件类型公益诉讼的程序选择。只有在明确不同类型案件的最优化选择之后，才能进一步探讨在同类体系的程序衔接问题。而公益诉讼的程序基础并非刑民行诉讼的简单复制与排列组合，使其无法有效借鉴传统刑民行交叉案件的程序衔接理论。

3. 实体与程序的分离式探讨滋生出刑民行交叉案

件的追责难题。从实体性认定方面来看，私权保障的优先性是传统刑民行责任交叉案件处理的基本原则。从程序性认定方面来看，基于国家主义刑法观，我国在诉讼程序的追究上却明确刑事诉讼优先的体制，由此引发基于实体角度的研究结论与基于程序角度的研究结论不兼容的问题。尤其是当公益诉讼各项程序所保护的法益均指向为同质性法益之时，传统刑民行交叉案件的分离式体制，以及理论界关于实体与程序的分离式研究，显然未能实现刑民行责任的妥善和协调。

三、理论构想：公益诉讼刑民行责任一体化的基本原理

传统刑民行责任衔接理论在公益诉讼中适用困境引发新的理论需求。那么，根据法秩序统一原理，一是实体法层面的公共利益损害刑民行责任辨识的主要任务是在刑民行功能区分的基础上厘清刑民行责任的界线，并由此形成公益诉讼刑民行交叉案件独特的责任判断标准。二是程序法层面坚持“实体与程序相统一”原则，从整体法秩序视角出发，提出公益诉讼刑民行责任程序追究上的一体化标准。

（一）实体判断的一体化：公共利益的“恢复性” 基准

公益诉讼刑民行责任的一体化是指在公益诉讼案件中，侵害国家利益或公共利益的主体所承担的刑民行责任能够达成一种责罚相当的衡平状态。法律责任是保障法律实施的重要机制。民事、行政和刑事三种责任均属于法律责任的下位概念，在本质上它们是保障不同法律关系稳定性的兜底性措施。但由于调整法律关系复杂性，刑民行责任之间难免产生界线模糊， 责任交叉情况。民事责任侧重对民事主体权利恢复、赔偿等；行政责任侧重保障政府权力合理运行； 刑事责任则呈现惩罚犯罪人的色彩。刑民行责任虽存在着功能上差 异，但其对受害人权利救济和恢复是三者的共通之处。因此，公益诉讼刑民行责任一体化的标准似乎可以在 “恢复性司法”的理念下达至融通。恢复性司法的重要意义：一是对危害结果的对价性赔偿，二是恢复被害人相关形态，三是减少冲突规模有效支持犯罪者回归。从这个意义上来看，恢复性司法提供一条减少法治成本，提升司法效率新路径。一般而言，公益诉讼重要目的是对公共利益损害一种恢复和救济，尤其以恢复公共利益为要旨，因此与恢复性司法的基本理念不谋而合。因此，一是公益诉讼刑民行责任交叉案件的实体责任分配的规则应当以公共利益的“恢复” 状态为判断基准；二是公益诉讼案件中刑民行责任的转换应以有利于公共利益的恢复为法理基础。

（二）程序追究的一体化：“恢复”基准兼顾司法效率

公益诉讼程序追究一体化标准应建立在以实体责任一体化判断为基准前提下，兼顾节约司法资源和提升司法效率。具体而言：

1.从整体性的法秩序视角看，行政公益诉讼是公益诉讼的核心要素。行政机关处于维护公共利益的公权力首端。无论预防性或是惩罚性行政行为，均相较公益诉讼而言具有更大的优势，更能在公共利益尚未受损或尚未不可逆情况下实现有效预防和保护。因此，从公共利益“恢复”为前提的基准上，强化对行政机关执法有效性的监督方是公益恢复最有效的方式。

2.在生态环境类的公益诉讼案件当中，生态环境损害赔偿诉讼的优先性是以公共利益恢复性为基准兼顾司法效率价值的重要体现。生态环境损害赔偿的求偿主体是生态环境管理的第一责任人，具有保护生态环境的首要责任和义务。从公共利益“恢复性”基准来看，直接由生态环境管理主体对违法行为人进行求偿或采取其它恢复性、预防性措施是最为有效的方式。从司法效率角度来看，生态环境损害赔偿虽与其他类责任分离会导致责任追究程序上的分离，但只要在实体责任认定上融入恢复性司法基本理念，便能在不同程序下达成法秩序上的统一。

3.在公益诉讼刑民行责任追究程序先后顺序的选择上，恢复性基准与司法效率依旧是判断程序先后的标尺。一般而言，行政权力或公益组织能力的主客观不足，公共利益仍持续发生损害情况下，检察公益诉讼可以一种最终救济手段的方式保障公益。而刑民交叉案件中，刑事附带民事公益诉讼则是最为便捷且有效率的方式。但当刑民行责任三者同时出现时，便应在行政公益诉讼优先性的原则下，考量公共利益恢复的时效性和迫切性，进而对刑民行责任追究程序予以选择性适用。当然，基于公益恢复的迫切程度，也可以构建适度突破行政公益诉讼优先性原则的例外性规则。

四、完善建议：公益诉讼刑民行责任追究机制的建构思路

构建公益诉讼刑民行责任转化机制即使刑事责任从传统的“惩罚犯罪 + 保障人权”功能，增添“被害恢复”这一时代求，也可以在风险社会时代寻得犯罪化与非犯罪化的平衡，因此有扩大适用之必要。本部分拟在实体判断和程序判断的统摄下，综合私益、民事公益、行政公益等诉讼程序、生态环境损害赔偿诉讼程序以及刑事公诉程序，探讨公益诉讼刑民行责任一体化追究程序路径。

（一）公益诉讼刑民行责任交叉案件的类型化分析

不同公益类型所形成案件具有不同实体性判断。环境公益诉讼类案件所保护对象是生态环境本身，但因涉及行为人违法行为或涉及行政机关怠于履职行为而出现民刑交叉、民行交叉以及刑民行交叉等情况。一般来说，恢复性标准是环境公益诉讼类案件实体责任认定主要标准，甚至于在刑事判决中都可能附带生态修复类的责任。那么，环境公益诉讼类案件就可能出现环境刑事诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼与环境民事私益诉讼等各类程序的选择和整合问题。按照前文所述程序一体化的立场，环境公益诉讼案件中，督促行政机关履职的行政公益诉讼具有绝对优先性，生态环境损害赔偿诉讼应优先于环境民事公益诉讼，刑事附带民事公益诉讼优于刑民分离， 而在公益诉讼案件进行过程中选择其他诉讼类型更符合恢复性基准和司法效率原则的，则应当适用其他类型的诉讼程序。可见，不同公益诉讼案件类型指向公益对象是不同的。而构建公益诉讼刑民行责任一体化追究机制最为重要的前提，就是以损害修复为主和司法效率为辅的基本原则，对不同公益诉讼案件进行类型化分析，以求在实证基础上进一步探究公益诉讼刑民行责任追究机制的建构路径。

（二）出台公益诉讼专门立法

公益诉讼是国家治理体系和治理能力现代化的制度需求。但目前以私益保护为核心的民事诉讼法和行政诉讼法难以在公益保护的话语体系下得到准确的理解和恰当的适用，使得公益诉讼虽已成型，但远未定型，有很多机制尚待建立，许多关系需要理顺。随着公益诉讼使命越来越重要，如何在立法论层面缓解公益诉讼的合法性危机尤为重要，同时也是公益诉讼刑民行责任一体化追究机制在规范层面完善的重要路径。但在立法策略层面，有学者认为将各个单行法中关于公益诉讼范围的条款集中予以规定更为符合立法的基本规律，同时又要着眼于打破不适应公益诉讼的缘由诉讼法框架，构建一个新的制度框架。有学者认为应采取专门立法模式，公益诉讼法的体系结构宜采取“总分总”模式，并运用“提取公因式”的立法技术。笔者认为，公益诉讼助推国家治理能力现代化之功能已被实践所证明，而法律制度的供给不足已构成掣肘其能力发挥的重要因素，公益诉讼刑民行责任追究机制无论是实体面向还是程序面向均不同于传统的刑民行诉讼类型，而对公益诉讼专门性立法能够有效破解这一基本矛盾。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2022年1月（司法实务版）