易小斌 徐衍:光污染防治中的检察公益诉讼担当

近年来，随着经济社会发展和城市化进程的推进，光污染作为一种新型环境污染，对人民群众正常生产生活，甚至是生态平衡的影响日益突出。以上海市静安区为例，2021年6月至11月，该区检察院通过公益诉讼全息办案智能辅助系统接到的光污染投诉举报线索就达197件，占总投诉量的11%。由于我国目前对光污染领域的立法尚不完善，在法律法规层面还没有专门立法，对于光污染的直接规制主要散见于地方性法规规章之中，存在监管责任分散、监管措施不完善、控制治理难等问题。同时，光的特性决定了光污染的事实能够被感知，但难以被量化和固定，个人维权难度大。检察机关应当主动作为，发挥公益诉讼监督、支持、补位作用，为光污染防治贡献检察力量。

一、检察公益诉讼参与光污染防治的必要性

光污染有损社会公共利益。日常生活中常见的光污染，主要表现为镜面建筑反光以及夜晚不合理灯光给人体造成的不适感。由于光本身的特性，光污染显著区别于水、土壤等传统污染领域的特点在于，其对公共利益的影响具有隐蔽性。研究发现，长时间受强光刺激，会导致视网膜水肿、模糊，严重的会破坏视网膜上的感光细胞，使视力受损，同时眩光易引发交通事故。此外，光污染可能会影响人的睡眠，产生不利情绪，甚至诱发癌症；亦可能影响动植物的生活规律和生物钟，存在生态平衡问题隐患等。光污染影响的群体往往是不特定多数人，具有典型的公益属性，属于老百姓急难愁盼的问题。比如，在城市繁华区域的光污染，不仅对周边多数居民造成困扰，还对路过的汽车、行人等造成影响。

光污染私益救济难度较大。受到光污染影响的居民虽然可以自行向法院提起民事诉讼，但是需要承担较大的举证责任，如证明光源违反国家或地方标准、量化具体的损害结果等。对于普通群众而言，通过私益诉讼方式解决光污染问题，维权难度大，耗时费力。不少群众尽管受到光污染的持续影响，但是没有精力或能力提起私益诉讼，只能被动采取不开窗、拉窗帘等方式减少影响。

光污染防治属于公益诉讼法定范围。《城市夜景照明设计规范》（JGJ/T163-2008）中将光污染定义为：干扰光或过量的光辐射（含可见光、紫外和红外光辐射）对人、生态环境和天文观测等造成的负面影响的总称。环境保护法第42条第1款规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的光辐射对环境的污染和危害。光辐射包括紫外危害、蓝光危害、可见与红外危害等，其外延与光污染有交叉重合的部分。因此，根据法律和相关标准，应将光污染认定为影响生态环境的一种新类型污染，应当纳入环境资源保护公益诉讼范围。

二、检察公益诉讼参与光污染防治的路径和方式

根据法律规定，无论是通过民事公益诉讼要求相关单位、人员停止实施光污染相关行为，还是通过督促行政机关履行监管职责，都具有可行性。实践中，应重点考量公益保护的效率效果，并结合地方立法情况，妥善选择光污染公益诉讼监督方式。

民事公益诉讼在光污染防治中的公益保护效率较低。光污染具有“不残留性”的典型特点，即光源消失污染即消失。此类案件的诉讼请求多数是要求相关单位或个人停止实施造成光污染的行为，很少涉及环境损害修复或赔偿。同时，还存在因果关系证明难度大、损害结果量化难、诉讼周期长等问题。对于仅需要停止侵害的案件，选择民事公益诉讼监督方式易造成讼累，不利于公益保护的及时性。

行政公益诉讼在光污染防治中具有相对优势。一方面，检察机关只需要证明光源的亮度、照度等违反法律法规、国家或地方标准，即可依法督促具有监管职责的行政机关履行职责，能够快速制止相关违法行为，体现公益保护的效率价值。另一方面，通过行政机关对造成光污染的单位或个人进行制止、教育甚至处罚，能够对相关违法主体产生较高的震慑力，避免再出现类似情况，有利于促进系统治理、源头治理。

从光污染防治领域检察公益诉讼实践探索看，对于有明确地方立法的地区，应当优先选择行政公益诉讼方式进行监督。如上海市静安区检察院针对南京西路部分商场电子显示牌、广告灯箱亮度过高，影响附近居民生活的问题，向具有监管职责的行政机关制发诉前检察建议，促使相关问题得到及时整改，解决了长期困扰附近居民的光污染问题。对于地方立法尚不够具体的地区，应当根据环境保护法等法律法规中关于光辐射治理的规定，主动加强与相关行政监管部门的沟通，督促其加强行政监管，推动问题解决；对于行政执法确实存在依据不明确、处罚措施不足的，可通过民事公益诉讼方式推动问题解决。需要注意的是，检察机关参与光污染防治应着眼于公共利益。对于不涉及公共利益，仅是特定居民因光污染影响诱发疾病等，需提出人身或精神损害赔偿的，一般宜通过私益诉讼的方式解决。

三、光污染防治检察公益诉讼需要把握的重点问题

公益损害事实的调查认定。根据目前各地关于光污染防治的立法内容，认定光源违反行政法规规章，一般需要证明光源的亮度、照度、与地面或居民区的距离，以及建筑外立面材料反光性等核心指标违反国家或地方标准。检察机关在办理此类案件时，应注意围绕上述指标是否违反相关标准这个关键事实进行调查取证。光源附近居民的证言可以作为影响公共利益的证据，但不能作为要求行政机关进行监管的唯一凭据。此外，上述核心指标需要借助专业仪器进行测量，测量结果的科学性将直接影响对违法事实的认定以及公益诉讼监督的准确性。公益诉讼检察官可联合专业机构、专业人员、检察技术部门等共同调查取证，确保检测结果的科学性。如由办案人员直接测量，同样要严格遵循科学测量的方法和要求等。

法律法规的准确适用。目前，国家层面没有专门的光污染防治法律法规，相关法律只作概括性规定。环境保护法第42条、第60条对光辐射问题进行了规制；民法典第294条从不动产相邻关系的角度规定了不动产权利人的义务等。国家标准方面，已出台《室外照明干扰光限制规范》（GB/T 35626-2017）等，规定了城市道路、居住建筑、室外公共活动区、自然生态区等区域的干扰光限制要求。部分地方以地方性法规和规章等方式对光污染防治进行了明确，如《上海市环境保护条例》第57条规定了建筑物外墙采用反光材料、室外灯光广告、照明设备等光污染场景；《无锡市市容和环境卫生管理条例》第23条规定了电子显示屏、霓虹灯等发光材质广告设施的光污染场景；《珠海市环境保护条例》第32条、第49条规定了产生光污染的企业单位须采取有效措施，防治环境污染，如有违反可行政处罚；《厦门市建筑外墙装饰管理暂行规定》第14条、第36条规定了玻璃幕墙、金属幕墙等光污染场景，并明确了相关行政处罚措施等。

行政监管部门的准确选择。目前，关于污染治理行政执法的依据主要是地方性立法。多地根据城市管理的需要，结合市民生活中光污染产生的特定场景和光源载体，明确了不同的行政监管和处罚主体。如涉及灯箱广告牌的，由绿化市容或城管部门负责监管；涉及工地照明和玻璃幕墙的，由住建部门负责监管；涉及交通补光灯的，由公安部门负责监管等等。因此，在现有的立法情况下，检察机关办理光污染案件时，应注意区分光污染产生的不同场景和载体，找到具有监管职责的地方行政机关，确保监督对象的准确性。

办案效果的科学评价。光污染问题经过整治后，主要会出现两种情况：光源关闭或者调整亮度、照度、位置、外立面材质等。光污染具有“不残留性”，关闭光源可以认为完全消除了污染情况，取得修复效果。对于通过调整光源，使主要指标符合相关标准的整改方案，检察机关仍然需要对公益修复的具体情况进行核实。此时应重点关注受光污染影响的居民实际感受和反馈情况，并通过仪器测量等方式核实问题整改的效果，力求取得实实在在的办案效果，增强人民群众获得感。

（作者分别为最高人民检察院第八检察厅主办检察官、上海市静安区人民检察院公益检察室副主任）

本文来源：检察日报