龙婧婧：“民法典时代”检察公益诉讼的发展

中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，检察机关是“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”，要“积极稳妥推进公益诉讼检察”。这既是对公益诉讼制度设计的认可，又是对近年来检察公益诉讼实践的肯定，更是对公益诉讼在国家治理体系中地位作用的确认以及对检察公益诉讼发展方向的明确。检察公益诉讼是检察机关法律监督职能内涵和外延的拓展，是一项尚处在改革发展中的诉讼制度，仍存在共识不统一、立法不完善、制度不健全等问题。民法典的实施为检察公益诉讼提供了重要的实体法依据，为检察公益诉讼提供了新动能，带来了新发展。

　　民法典使检察公益诉讼价值取向有了明确依据。民法典是私权保障的宣言书，其以确认民事权利为经、以保障民事权利为纬，构筑起完备的民事权利保护屏障。总则编提纲挈领，构建了民事权利体系；物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编为民事权利提供立体保障。这种内容全面、层次清晰的私权体系构筑，无疑为公权介入划定了界线，成为行政机关依法行使权力，切实保护公民、社会组织合法权益的重要标尺。实际上，民法典作为私法已然与行政法等公法一起，共同支撑着国家制度和国家治理体系，以公私法规范共同治理的方式致力于增进人民福祉、维护最广大人民群众根本利益。检察官作为公共利益的代表，检察公益诉讼的职能与民法典所描述的公共利益密切相关，检察公益诉讼与民法典在保护公共利益、保障人民权益的价值理念，在满足公共利益、人民权益广泛性、多样性的价值需要上是一致的。比如民法典将“绿色原则”确立为基本原则，规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”。这一规定确立并补充强化了生态环境和资源保护领域公益诉讼的法定价值依据，对理解、适用和补足具体规则具有重要的指导和总领意义。

　　民法典使大家对公共利益认识更清晰。“国家利益或者社会公共利益”是检察公益诉讼赖以存在的根本，即只有当“国家利益或者社会公共利益”受到侵害时，检察机关才可以启动公益诉讼程序。然而囿于“公共利益”内在含义的复杂性、多重性以及不确定性，立法上很难界定公共利益的具体内涵。目前，我国立法采取列举的形式分领域地对检察公益诉讼中的“公共利益”作了类型化界定，主要集中于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”以及“英烈保护”“未成年人保护”领域。这在一定程度局限了人们对“公共利益”的理解和适用。民法典的实施为深入理解认识“公共利益”打开了思路。

　　民法典第一千二百六十条中直接涉及公共利益的有11个条款，具体表述为“公共利益”“社会公共利益”“国家利益、社会公共利益”，从公共利益保护的角度而言大概分为三种类型：

　　民法典促使检察公益诉讼受案范围可拓展。党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”的要求。《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产等领域公益损害案件。”民法典为部分重点领域案件的拓展和探索提供了实体法依据。比如，民法典树立了“弘扬社会主义核心价值观”的立法原则，其中第一百八十五条侵害英烈人格利益民事责任的规定是对该原则的具体落实。值得探究的是，该条规定中在英雄烈士之后加了个“等”字，扩展了《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条第二款的规定，“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”这意味着检察公益诉讼保护的对象不仅仅是“英雄烈士”的人格利益，还可以包括与“英雄烈士”相类似的其他人的人格利益。民法典为英烈领域检察公益诉讼受案范围留下了法定拓展空间。同时，民法典关于肖像权合理使用规则和名誉权保护与新闻报道、舆论监督规则的规定，为检察机关在英烈保护领域公益诉讼办案中对“不可避免地”使用、公开和是否尽到“合理核实义务”的理解和把握提供了指引，以便准确把握行为人是否侵害英烈权利、是否损害公共利益。比如自2018年“浙江省宁波市‘骚扰电话’整治公益诉讼案”被纳入《检察公益诉讼十大典型案例》以来，对个人信息保护领域的检察公益诉讼社会关切度较高、呼声强烈，这标志着对于个人信息保护在传统刑事、民事救济困难、救济不足的情形下，检察公益诉讼作为一种基于公共利益保护的新型司法手段有较强现实需求，大有作为空间。民法典人格权编第四章专门对“隐私权和个人信息保护”作出规定，明确个人信息中的私密信息适用隐私权的保护，初步构建了自然人与信息者之间的权利义务框架，这必将为个人信息保护领域检察公益诉讼的探索和开展提供直接依据。

　　民法典促使检察公益诉讼制度建设再探索。生态环境和资源保护是检察公益诉讼的主要领域。民法典在侵权责任编中增加规定了生态环境损害的惩罚性赔偿制度，第一千二百三十二条规定，“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”同时，民法典将环境公益诉讼司法解释中具体的公益诉讼修复责任和赔偿责任上升到法典层面进行规定，第一千二百三十四条、第一千二百三十五条规定了生态环境损害的修复责任和赔偿规则，将国家规定的机关或者法律规定的组织扩充为生态修复主体，增加惩罚性赔偿，并进一步优化赔偿范围。上述规定为公益诉讼司法实践中的一些探索性，如增殖放流、补植复绿等生态修复方式提供了法律依据，解决了实践中对生态赔偿费用的一些争议问题。但在司法适用中，尤其是涉及环境侵权行为同时造成公益受损与私益受损的情形下，还有些问题值得探索，比如如何合理定位并区分私益和公益的赔偿范围，以进一步明确公益诉讼的诉求；如何及时调整合并更新涉环境公益的司法解释，以进一步统一公益诉讼办案的法律适用等。此外，民法典为食品药品领域检察公益诉讼建立惩罚性赔偿制度提供了重要参考。2019年印发的《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出，要“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”，各地在实践中进行了有益探索，成功办理了一批案件，但各地在办理中对惩罚性赔偿的适用范围、构成要件、赔偿标准以及赔偿金的管理使用等方面仍存在争议。民法典对惩罚性赔偿制度在知识产权领域（第一千一百八十五条）、产品质量领域（第一千二百零七条）以及前文所述的生态环境领域的规定，将对食品药品领域实施惩罚性赔偿制度提供重要立法借鉴。

（来源：民主与法制时报）