刘家璞：“万峰湖专案”办案记

万峰湖“一水连三省(区)”,既是三省(区)的水上黄金运输线,又是“珠三角”经济区的重要水源供给地,其水质状况直接关系到“珠三角”经济社会发展甚至国家坚持节约资源和保护环境的基本国策的实施

1月21日,由检察日报社主办的2020年度十大法律监督案例评选揭晓,万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案(以下称“万峰湖专案”或专案)入选,并排在首位。获知评选结果,办案百味涌上我的心头。

2020年12月24日,最高检在贵州省兴义市对万峰湖专案办案效果进行检察听证,在与会各方代表的一致肯定下,最高检官方网站对外宣布专案结案,标志着该案的办理落下帷幕。从结案到入选,心中仍难以平复,择关键节点记录下来,这是对办案过程的纪念,因为历史不可忘记;更是对未来工作的铺垫,该案是最高检直接立案办理的首起公益诉讼案件,以后再办案件,一定是在这个基础上的超越。现试用拙笔浅记之。

　开局之艰

2019年11月12日至14日,根据最高检第八检察厅胡卫列厅长指派,我和同事牟琦赴贵州省黔西南州检察院采取面对面交流的方式开展“办案+培训+研究”新型培训试点工作,座谈交流时黔西南州检察机关的同志提供了4条他们认为比较重大的案件线索,其中一条就是万峰湖流域生态环境受损问题,2016年、2017年中央环保督察两次指出该问题,贵州方面下了很大力气,但问题仍不能彻底解决,有的地方甚至出现了越整治违法情况越突出的逆循环,我们和黔西南州院检察长刘青等同志实地查看了湖面上非法网箱养殖情况,感觉万峰湖生态环境受损问题确实非常严重。需要说明的是,万峰湖地处黔、桂、滇三省(区)接合部,属于珠江源头南盘江水系,水域面积176 km3,最大库容 102.6 亿m3,仅次于鄱阳湖、洞庭湖、太湖、洪泽湖,系1998 年国家重点工程天生桥电站建成拦截南盘江而形成,是国家“西电东送”的重要能源基地,也是珠江三角洲水质调剂的重要源泉。万峰湖“一水连三省(区)”,既是三省(区)的水上黄金运输线,又是“珠三角”经济区的重要水源供给地,其水质状况直接关系到“珠三角”经济社会发展甚至国家坚持节约资源和保护环境的基本国策的实施,直接关系到两岸三省(区)人民群众的生产生活和可持续发展,其水域污染的治理具有重要战略意义。

问题摆在了面前,怎么办?万峰湖非法网箱养殖问题由来已久,问题最严重的地区广西隆林、西林是国家级贫困县甚至是深度贫困县,整治起来是否会影响脱贫攻坚问题?再加上万峰湖地处黔、桂、滇三省(区)接合部,任何一省检察机关办理都存在困难,最高检立案办理最为合适。但最高检此前从未直接立案办理过公益诉讼案件,没有前例可循,难!特别是此时导致万峰湖流域生态环境受损的违法主体并不能准确确定,以民事公益诉讼或是行政公益诉讼立案都存在困难,因此,难上加难!

只要有主动性,方法总比困难多。经慎重分析,我们认为国家设计检察公益诉讼制度就是为了保护重大国家利益和社会公共利益,督促行政机关依法行政,万峰湖流域生态环境受损就是其中的典型。违法主体不能确定,我们可以以事立案。最高检党组高度重视,张军检察长亲自部署。

思路一定,立马行动。一方面,我们建议黔西南州院启动程序,起草提请最高检直接立案办理此案的请示报告,通过省院上报;另一方面,我们起草了《赴黔西南州指导开展“培训+办案+研究”的情况报告》,建议最高检对万峰湖流域生态环境受损问题直接立案。贵州方面行动迅速,2019年11月28日贵州省院即向最高检上报了《关于提请最高人民检察院对万峰湖流域治理立案的专项报告》,我们在第一时间对报告进行了审查,结合我们在黔西南州的初步调查情况,起草了《关于万峰湖环境污染案件线索的调查报告》,建议最高检“对万峰湖环境污染情况以事立案直接启动公益诉讼检察程序”。2019年12月11日,最高检决定直接启动公益诉讼检察立案程序,成立由张雪樵副检察长担任组长、主办检察官的专案组。

至此,由最高检推动解决万峰湖流域生态环境受损问题,尘埃落定,最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件由此诞生。

协同之难

欲治其病,必辨其症。经查,万峰湖流域生态环境受损情况具有全流域性,是长期积累而成的,主要原因是广西、贵州、云南三省(区)水域分割管理,治理主体分散,治理步调不一,治理力度不同,导致非法网箱养殖及非法捕鱼等问题久治不绝,甚至越治越乱。同时还存在上游干支流城镇污水处理能力不足、沿湖村屯污水收集管网建设滞后,甚至还有工业污染等损害万峰湖生态环境问题。经分析,专案组认为,无论是对万峰湖不能依法开发利用,还是对违法问题不能严厉打击,问题根源都是三地不能协同,只有协同三地,才能实现万峰湖治理。

广西、贵州、云南三地高层主要领导在整治万峰湖流域生态环境受损问题上达成了高度一致。上行下效,市县两级检察机关照此办理,得到了当地党委、政府的大力支持,为专案顺利推进营造了良好的办案环境。

检察公益诉讼是项新制度,虽然公益诉讼检察职能已经写入了《人民检察院组织法》,但是机构还不健全,人员还不到位,特别是基层多数还与民事检察、行政检察合署办公,“三人台”“二人转”情况普遍,有的地方甚至是“独角戏”,办案力量严重不足。基层难,最高检也难!当前公益诉讼检察办案的法定领域是“4+1”,生态环境和资源保护领域仅是其中之一,我所在的办案组只有两名正式人员,人手严重短缺,这么大案件,没有人,怎么办?

这时我们想到了最高检院领导要求注重发挥省级院、分州市院、县级院的作用,探索一体化办案模式的批示,加上我有曾在反贪局工作八年的经历,参加过中央纪委组织的专案,有一定的经验。对!利用检察机关上下级领导关系的体制优势,以一体化方式,组成专案组办理此案。2020年1月16日我们以八厅名义向三省级院公益诉讼检察部门下发了《关于开展万峰湖生态环境保护专案有关工作的通知》,明确本案由最高检统一负责,自立案至案件结束,最高检统一管理案件线索,统一调配办案力量,统一对外宣传口径。三地检察机关热情高涨,我们很快从三地三级检察机关上报的人员名单中确定47名办案骨干,加上我厅参与专案的6名同志,一支50多人的办案队伍组建起来了。至此,办案环境和办案力量都已不是问题,可以大干一场了。

　疫情之困

天有不测风云。2020年春节前,新冠肺炎疫情暴发。现场去不了,抽调的队伍见不了面,办案工作无法推进。还是一体化办案的启发,人员不足,化零为整;问题落实,化整为零!

据此思路,我们制定了《关于办理万峰湖生态环境公益受损案件的工作方案》,一方面,要求各地尽快摸排案件线索,但要统一上报,由最高检统一管理。另一方面,明确专案最终由若干个具体案件组成,通过指定或交办的方式交地方检察机关办理,各具体案件的线索分流、立案、诉前、起诉等关键程序由最高检统一把关。

不能现场办案,怎么办?借助现代科技手段,远程指挥。一方面利用现代办公设备,通过互联网、电话、微信与三地办案团队密切联系,上情下达,下情上知,第一时间解决办案中的困难,比如广西隆林养殖大户某公司非法网箱养殖问题,考虑到该公司是当地的龙头企业,又是招商引资的企业,我们指导广西三级检察机关办案人员既态度坚决,又释法说理,在生态优先的前提下,尽量维护企业的利益,最终取得企业的支持,在2020年9月中旬前将非法网箱全部拆除。另一方面,借助远程办公系统,最高检专案组在2020年7月15日组织召开了“万峰湖流域生态环境公益诉讼专案视频调度会”,对下一步的办案工作进行了部署,提出了要求,极大地鼓舞了一线办案人员的士气。

正如预想的那样,效果很快显现。2020年4月23日,三省(区)检察机关上报第一批31条案件线索。经研判,最高检专案组向三省(区)检察机关交办了25条案件线索,地方检察机关立案22件。2020年9月18日,三省(区)检察机关上报了第二批30条案件线索。经研判,最高检向三省(区)检察机关交办和指定办理了23条案件线索,地方检察机关立案23件。

通过办案,彻底解决了万峰湖湖面非法网箱养殖、水面移动设施导致的污染问题,常态化解决湖面垃圾污染问题,全面打击非法捕鱼等影响万峰湖生态环境的违法行为,解决了多年没有解决的历史遗留问题,解决了一地想解决而不能解决的问题,解决了有些地方认为不可能或者当前不可能解决的问题,解决了中央环保督察连续两次指出的问题。

独具特色的“1+N”办案模式正式形成,既保证专案的统一办理,又解决了个案的具体问题,借助现代化科技,实现了“人在北京,案在西南”的良好效果。

直接的办案效果已经实现,但专案组并未满足于此。如果专案组撤了怎么办?污染反弹怎么办?还须推动三地深化长效机制建设。

三地检察机关签署跨区划检察协作机制。2020年10月27日,广西百色市院、贵州黔西南州院、云南曲靖市院共同签署了《关于万峰湖流域生态环境和资源保护协作机制(试行)》,就“依法协同、沟通配合、统一尺度、共治共赢”达成共识,为三地检察机关形成合力,积极履行公益诉讼职责,共同维护万峰湖流域生态环境和资源保护奠定了基础,搭建了平台。

三地全面落实“河湖长+检察长”机制。三省(区)基层检察院分别与水务部门、河长办签订了协作机制。2020年10月19日至20日,云南省河长办会同云南省检察院牵头主办的珠江滇黔桂跨界河湖第一次联合巡河巡查暨联防联控合作座谈会在曲靖罗平召开。云南省水利厅副厅长、贵州省水利厅副厅长、广西河长办专职副主任以及三省(区)相关部门人员共 30 余人联合对万峰湖进行了巡湖巡查。“河湖长+检察长”协作机制的落实,对推进检察机关与行政机关的沟通、协作,形成保护合力,实现万峰湖治理长治长效意义深远。

三地推动协同立法。2020年9月16日至18日,广西百色市、贵州黔西南州、云南曲靖市人大常委会在广西隆林召开会议,三市就跨区域协同立法合作范围、合作机制等内容达成一致意见,共同签署了《百色市、黔西南州、曲靖市人大常委会跨区域协同立法合作协议》。 广西百色市司法局和隆林县人大常委会共同起草了《百色市万峰湖保护条例》,现已提交百色市人大常委会依法审议,预计2021年2月份由广西壮族自治区人大常委会审议通过后颁布。黔西南州、曲靖市人大常委会也在积极筹备相关立法。

案结之苦

直接办案目标已经实现,部分长效机制已经形成,理应结案了吧?不!能不能结案不能检察机关自己说了算!关键是沿岸老百姓的生计怎么办。

张军检察长对检察机关办理公益诉讼案件有明确指示,不能以案论案,要通过办理一案,实现治理一片,从而影响一面。因此除专案办理效果外,还要争取双赢多赢共赢。根据2020年9月中旬最高检有关领导在万峰湖现场办案时提出打造“万峰生态鱼”品牌建设的思路,专案组开始着手研究推动更为深远的问题——为巩固办案成效,探讨开展渔业生态养殖的可行性,以及如何通过三地统一管理等方式实现依法规范生态养殖,协同开发万峰湖。

2020年12月24日,专案组在贵州省兴义市举行“万峰湖专案”检察听证,邀请与本案无利害关系的社会人士7名作为听证员,其中,全国人大代表3名、相关专家学者4名;邀请生态环境部珠江局、水利部珠江委、水利部水库移民司、农业农村部渔业渔政局4名代表列席;邀请百色市、黔西南州、曲靖市三地人民政府3名市(州)领导代表地方行政机关参会,邀请万峰湖沿岸五县人民政府5名领导和6名万峰湖沿岸群众代表旁听。听证会上,大家一致认为四级检察机关协同配合开展公益诉讼,履职有力,“万峰湖专案”办案目的已经实现,一致建议沿岸三地人民政府在检察机关的督促下,以习近平总书记“两山”理论为指导,在生态优先、科学养殖前提之下可探索生态养殖,助力沿湖居民增收致富。

按理说,案子办到这一步,应当结束了吧?不!最高检有关领导讲道,专案办结只是一期工程,我们还要关注并推动三地协同执法和相关部委加强跨区域执法,解决万峰湖流域直接非法污染问题;关注并推动三地建立跨区划河(湖)长制、组建跨区划执法机构,解决万峰湖流域长期保护问题;关注并推动三地在生态优先的前提下以发展生态渔业养殖、绿色农业、环保野钓、民俗旅游等方式协同开发万峰湖,解决沿岸群众生活问题;关注并推动水利部相关部门研究调整有关政策,解决水库移民后期扶持标准过低问题;关注并推动建立万峰湖流域横向生态补偿机制,解决上下游保护环境权责分配不合理问题;关注并推动三省和有关部委研究完善万峰湖流域交通(高速公路和高铁)、旅游、农业、新农村建设等有关乡村振兴和脱贫攻坚等基础性宏观政策,解决万峰湖流域生态环境保护的根本性、长期性问题。

案结事未了。2021年1月11日至17日,根据领导指派,我和三地同志对万峰湖生态环境整治的情况及成效进行了回访,先后与三地地方党委政府主要领导、相关行政机关负责人、企业代表、群众代表等近30人进行深入座谈交流,中央电视台《今日说法》栏目组全程参加,同步采访。下一步,三地四级检察机关仍将以法治思维、法治方式推动贯彻落实习近平生态文明思想,“既要绿水青山,又要金山银山”,为让万峰湖流域居民过上富裕、美好的小康生活,让万峰湖的碧水蓝天成为永恒的美丽画卷,不懈努力。

　过程之美

艰难困苦,玉汝于成,但专案的办理过程不只是各种艰难困苦,我们还收获了各种美好,如同列车,驶向目的地的途中还有沿途风景。　

最具中国特色的司法制度焕发出的协同伟力。检察公益诉讼制度特别行政公益诉讼制度,经过两年的试点探索、三年多的全面推行,已经落地生根,被称为最具中国特色的司法制度,成为“中国之治”“中国智慧”的亮点之一,各方反映良好,受到国内外法学界、司法界的高度关注。“万峰湖专案”淋漓尽致诠释了这一制度的价值和优势。万峰湖流域生态环境受损问题由来已久,广西、云南、贵州三地都想治理,中央环保督察两次督办,相关行政执法部门都有相应职责,但均难根治。专案组通过协同三地三级党政机关,迅速形成共识;通过协同三地行政机关、检察机关,凝聚了执法合力,不到一年时间,直接违法问题彻底解决;通过协同当地党政机关和养殖企业,探索出了一条生态发展的新路子。检察机关通过履行公益检察职责,没有增加行政投入,却实现了三地以前想做却没做成、贵州一地想做却没做彻底的难事,原因何在?这是因为检察公益诉讼制度完美地适应了我国的国情、政情,有了党和人民的“加持”,检察公益诉讼制度的协同作用得以无限发挥,使得1+1>2成为可能。我全程经历了此项制度的探索和实践,指导地方办理了大量案件,认识不可谓不深,但亲历了“万峰湖专案”,还是更新了从前的认知,在中国,对检察公益诉讼制度在国家治理体系中的作用,应有更多更高的期许。有了这层新认识,对今后办案,我的信心更强、干劲更足了。

“西南论检”理论小组高涨的研究热情。为将“办案+培训+研究”这一模式落到实处,根据领导指示,我和三地有研究热情的同志组建了“西南论检”微信群,根据问题导向,按照“文章合为事而著”的理念,经梳理问题、领取课题、列出提纲、共同研讨、形成文稿、集体评审、修改定稿等环节,报领导审核把关后,向《检察日报》《中国检察官》等刊物投稿。由于“万峰湖专案”是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件,从立案到结案,需要研究的问题和争点很多,案件的办理过程,既是实务探索的过程,也是理论研究的过程,大家集思广益,创造了一个又一个第一,也产生一篇又一篇文章,连续发表了《最高检、省级院直接办理公益诉讼案件需要重点把握的若干问题》(检察日报2020年12月3日第7版)《公益诉讼一体化办案的必要性》(检察日报2020年12月17日第7版)《一湖碧水涌天外》(检察日报2021年1月14日第5版)《公益诉讼检察大案指挥中心的建设构想》(《中国检察官》2021年第1期)《关于公益诉讼检察人才库建设的构想》(《中国检察官》2021年第1期)等多篇文章,相关刊物正在审核《关于建立生态环境行政公益诉讼弹性管辖机制的思考》《再看检察公益诉讼制度》等文章,正在撰写《公益检察官要具备的“一二三四五”》《关于听证若干问题研究》《关于结案若干问题思考》《关于装卷归档工作的几点思考》等文章。如今大家研究热情高涨,大有一发不可收之势。

办案还激发了我的文青梦。平日里难得有诗意,更难有诗句,万峰湖专案办理期间,前前后后我竟写下了几十首“打油诗”。初到万峰林,写下“民风淳朴屋俨然,莫非传说桃花源”;与三地协作时,深知“加强协作可共赢,公益检察是大计”;听证会期间,有感“上下忙碌整一年,水碧鱼美心欣然”;结案后回访时,感叹“检察是把钥匙,专破难政之锁。公益制度价值,必将更多认可”;走访云南多依河时,赞叹“美丽多依河,碧水逐清波;保护与开发,考验当政者。”在隆林遇到办案阻力时,励志“五彩隆林不平路,官员无奈百姓苦;后龙山上走一走,无限生机又满目。”虽然自己文采平平,但办案过程还是给了我很多触动,公益诉讼检察刺激了我内心最善良、最柔软的点,所以才会豪情壮志、激情满怀。我深深认为,能为人民群众做点贡献,是我的福气;能有平台做点善事,是我的幸运。

往事如烟,往事又并不如烟,这一段办案经历,我永生难忘。(作者系最高人民检察院第八检察厅主办检察官)

万峰湖专案

2020年7月15日,最高人民检察院召开万峰湖流域生态环境公益诉讼专案视频调度会,听取案件进展情况,研究部署下一步工作重点。这是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件。

万峰湖因“万峰”环绕而得名,属珠江源头南盘江水系,迂回盘绕着黔、滇、桂三省(区)五县(市),是云贵高原上的一颗平湖明珠,更是“珠三角”经济区的重要水源供给地。最高检第八检察厅在黔西南调研期间根据当地反映赴实地查看发现,部分水域不同程度存在违法网箱养殖、搭建浮房等损害生态环境的行为,部分水域存在水质严重不达标的情形。

2019年12月11日,最高检决定对万峰湖流域生态环境受损情况立案调查,成立由最高检副检察长张雪樵任组长,第八检察厅及广西、贵州、云南三省(区)四级检察机关骨干共同组成的专案组。

立案以来,专案组一手抓抗疫,一手抓办案,按照工作方案有序推进各项办案工作。在最高检的统一指挥下,三地检察机关主动向当地党委、政府汇报工作,得到大力支持,三省(区)政府主要负责同志均明确批示支持检察机关的办案工作。

据统计,截至到2020年7月份,专案组共摸排案件线索28件,以挂牌交办方式交三地检察机关26件,地方检察机关立案20件,磋商解决问题9件,发出诉前检察建议8件。不到一年,万峰湖湖面上可见的污染全部消灭,干支流生活污水、工业废水污染得到有效遏制。三地检察机关会签了协作意见,沿湖五县会签了“河(湖)长+检察长”机制,三地人大形成共识,万峰湖保护统一立法有序推进。

2020年12月24日,在贵州省黔西南布依族苗族自治州,专案组针对办案成效和如何发展万峰湖生态养殖举行检察听证,最高检副检察长张雪樵在会议上宣布“万峰湖专案”结案,为专案画下句号。