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最高检第八厅:关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见

时间:2021-03-18    点击: 次    来源:网络    作者:最高检 - 小 + 大

 

    党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,在“加强对法律实施的监督”中明确要求“拓展公益诉讼案件范围”。这是检察机关的一项重大政治要务、重点改革任务、重要检察业务,是对公益诉讼检察“以诉的形式履行法律监督本职”新的更高要求。为规范和引导新领域案件办理工作,积极稳妥拓展公益诉讼案件范围,特提出以下指导意见。
一、坚持积极稳妥的指导原则
    1. 正确理解“积极稳妥”的内在要求。最高人民检察院及时将探索办理公益诉讼新领域案件的指导原则,从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。“积极”就是要坚持在政治站位上对人民高度负责、勇于担当作为。“稳妥”就是要秉持法治、理性精神,立足公益诉讼检察职能定位,把握办案程序和实体的规范性,聚焦重点领域,注重办案质效;做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等工作,争取各方支持。
    2. 自觉遵循改革的规律规则。坚持统一部署、统筹协调,加强顶层设计和对下指导,充分发挥省级检察院的调度作用,提倡省级检察院指定若干条件相对成熟的地方,分类、集中开展相关新领域的理论研究和实践探索。充分发挥基层首创作用,通过个案办理、类案监督、专项治理,促成行政机关健全强化监管的制度机制,帮助相关行业优化自律自治。对经过实践检验、办案效果好的新领域案件办理经验及时进行总结、提炼和推广。
    3. 科学合理设置新领域案件考评体系。突出公益诉讼办案重点,注重办好法定领域案件,在确保生态环境和资源保护、食品药品安全等领域案件全覆盖的基础上,因地制宜、量力而行办理新领域案件。公益保护同时涉及法定领域和新领域的,原则上作为法定领域案件立案办理。反对专门就办理新领域案件下数量指标。
二、准确把握新领域案件的重点范围
    4. 突出办理全国人大及其常委会明确要求的新领域案件。认真贯彻落实《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》批准的下一阶段工作安排中明确提出的“积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件”,紧紧围绕全国人大常委会立法工作计划、监督工作计划,重点办理拟出台、修订的法律或者执法检查涉及的新领域案件,主动回应、不断满足人民群众美好生活需要。
    5. 办好地方性法规支持探索的新领域案件。结合当地实际,注意办好有地方立法权的人大常委会通过地方立法、专项决定等明确支持探索的检察公益诉讼新领域案件。辖区检察机关特别是省级检察院应当主动加强与同级法院的沟通协调,争取就人大支持的相关新领域案件的审判管辖、起诉标准、举证责任、诉讼请求、裁判执行等达成共识,推动诉前与诉讼程序有效衔接。新领域案件办理进展和成效适时向同级人大常委会报告。
    6. 注意办理中央层面改革文件等要求研究探索的其他新领域案件。目前主要包括:《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出的“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”;《国务院关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》提出的“加强重点领域质量安全公益诉讼工作”;最高人民法院《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》提出的“研究探索建立证券民事、行政公益诉讼制度”;最高人民检察院、全国妇联《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》提出的“针对国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视,相关组织、个人通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格等问题,检察机关可以发出检察建议,或者提起公益诉讼”;最高人民检察院、中央军委政法委员会《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》提出的“积极稳妥探索办理在国防动员、国防教育、国防资产、军事行动、军队形象声誉、军人地位和权益保护等方面的公益诉讼案件”;《2020年推动长江经济带发展工作要点》提出的“探索开展危化、尾矿、交通等安全生产领域公益诉讼检察工作”。
    7. 参照指导性案例、借鉴典型案例办理同类新领域案件。最高人民检察院根据年度公益诉讼检察工作要点,顺应公益保护形势发展需要,适时分批分类发布新领域指导性案例和典型案例。2020年重点发布安全生产、文物和文化遗产保护、网络侵害(个人信息保护)等新领域典型案例。各省级检察院应当加强案例学习培训,指导辖区检察机关参照办理同类新领域案件。
    三、严格把握新领域案件的立案条件
    8. 从严把握新领域案件的立案条件。新领域案件立案应当同时满足以下条件:(一)国家利益或者社会公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险,人民群众反映强烈;(二)侵害行为违反法律强制性规定,具有明显的违法性;(三)现有行政执法制度机制严重失灵或者存在明显短板,难以有效解决公益侵害问题;(四)没有其他适格主体可以提起诉讼,难以通过普通民事、行政、刑事诉讼有效实现公益保护。
    9. 注意把握新领域案件立案的界限。经评估新领域案件线索具有以下情形之一的,不宜立案:(一)通过私益诉讼可以有效解决权利救济的;(二)保护特定公共利益可能影响其他公共利益,容易引发或者加剧社会矛盾的;(三)存在重大争议的新生事物或者历史遗留问题,相关行政法规缺位或者如何治理有待进一步凝聚共识的;(四)行政机关对所涉公益侵害事实正在依法履职,有明确处理意见或具体处理措施的。
    四、强化办理新领域案件的程序保障
    10. 加强调查核实。坚持以起诉案件的证据标准,扎实开展新领域案件的调查核实工作。在公益诉讼专家咨询平台和专家库建设中充分考虑办理新领域案件需要。重点加强新领域案件证据收集、固定以及评估鉴定、整改计划、修复方案、验收标准等专业知识的专家咨询和技术支持工作。探索采取司法辅助事务社会化服务外包等方式,补强检察机关在新领域办案经验、力量、技术方面的弱项。
    11. 加强与行政机关的磋商。新领域行政公益诉讼案件立案后应当及时与被监督行政机关就法定监管职责、履职尽责标准、整改落实方案等进行磋商,争取形成共识。同时涉及若干被监督行政机关的,可以通过圆桌会议共同磋商。新领域民事公益诉讼案件立案前可以主动与负有监管职责的行政机关进行磋商,重点磋商针对民事违法主体是否穷尽行政执法手段,获取相关执法信息,并征求相关专业领域的意见建议。为及时有效保护受侵害的公益或者应急处置重大侵害危险,充分发挥检察公益诉讼的预防功能,推动源头治理、系统治理,对于承担一定公共管理职能和重要社会责任的网络运营者、电子商务平台经营者,以及在防止和减少生产安全事故中承担主体责任的生产经营单位,可以探索提出民事公益诉讼诉前检察建议,督促其整改。
    12. 加强研究论证。办理重大疑难复杂的新领域案件,提倡通过专家咨询论证或者委托社会调查征集民意,辅助检察机关判断新领域案件线索反映问题是否确属严重损害公共利益,是否确有必要启动检察公益诉讼程序,征求对检察建议、诉讼请求必要性与可行性的意见建议。
    13. 自觉接受监督。行政机关、社会组织、新闻媒体等对检察机关办理的新领域案件提出书面意见的,应当由相应的省级检察院以适当方式作出回应。必要时召开听证会或者启动人民监督员监督程序。
    14. 规范审批备案。新领域案件的立案,应当由省级检察院审批。超出4至7条所列范围的新领域案件,以及《最高人民检察院关于重大敏感案件请示报告和指导办理工作规定》要求报批的案件,应当层报最高人民检察院审批。经审批立案的案件,后续的相关法律文书,应当及时层报审批检察院备案。办理与最高人民检察院发布的指导性案例、典型案例,或者经省级以上检察院批复同意立案的同类新领域案件,可以备案替代审批。
    五、统筹安排新领域案件宣传工作
    15. 加强宣传策划。提倡配合国家有关立法、执法检查、专项报告、专项整治等集中开展涉及新领域案件及其改革探索的专题宣传。专题宣传由最高人民检察院统一部署。各省级检察院召开办理新领域案件专题新闻发布会,或者部署新领域专项行动的,应当报经最高人民检察院同意。
    16. 做好宣传预案。宣传新领域案件,应当报请审批立案的检察院统筹安排。宣传方案应当包含风险评估和舆情应对预案。防止为争“首例”放松对案件宣传质效的要求。落实案件承办人“谁执法谁普法”责任制,由承办新领域案件的检察官负责提供并核实案件宣传所需细节、素材。
    17. 充分发掘信息价值。加强新领域案件的检察信息工作,充分发挥新领域治理问题和对策研究的决策参谋作用。基于涉及重大敏感(事件)问题、特殊主体、涉外等因素不宜公开宣传的新领域案件,有关典型经验、问题类信息可以在检察系统内部交流;对中央决策、立法完善等顶层设计具有重要参考价值的,经最高人民检察院审核,通过内参方式报送中央机关或者主管部门参阅。


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