林中明 刘颖：诉前磋商遏制水源地污染风险

对话上海市崇明区检察院检察官俞欢——

诉前磋商遏制水源地污染风险

记者：你们院办理的东风西沙水库水源地保护行政公益诉讼案，先后获评上海检察机关公益诉讼十大典型案例、最高检第三批服务保障长江经济带发展典型案例。能简单介绍一下这个案件的线索来源吗？

俞欢：2019年3月，为打通检察服务“最后一公里”，加强对崇明重点生态承载区的专业保护，我院在东风西沙水库设立了生态检察工作站。不久后的一天，我接到一通来自工作站的电话。工作人员反映，东风西沙水库上游白茆沙水域有大量船只正在开展过驳作业，严重威胁东风西沙水源地用水安全。我当时就感到事态严重，第一时间对这条线索进行了深入调查并向领导反映。

记者：东风西沙水源地对崇明到底有多重要，过驳作业又会造成什么样的污染呢？

俞欢：很多人都知道上海有个青草沙水库，却不知崇明还有一个东风西沙水库。该水库坐落于崇明西南角，与青草沙水库同是上海四大水源地之一，也是崇明本岛唯一的饮用水水源地。该水库于2014年建成，标志着上海市全面实现集约化供水，结束了崇明人“守着长江口，喝不到长江水”的历史。如果这座河口江心洲水库被污染，那崇明70万人的饮用水安全都会受到影响。

2017年12月，江苏省海门市（现南通市海门区）交通局将白茆沙水域批准设立为跨省临时过驳区，并向海门市江山公司发放了港口经营许可，由该公司负责海门水上临时过驳区经营管理。这片面积10余平方公里的水域距离崇明东风西沙水库不到10公里，作业一区设计布置12个1万吨级单浮筒系泊锚位；作业二区设计布置10个1万吨级单浮筒系泊锚位；两个作业区设计同时作业浮吊44台。

实际上，该水域长期有30到40艘作业船只进行大船换小船的砂石料等过驳作业，高峰时段有近百艘。这些船只多次发生不报告进出港区、违章停泊、超重超载、进出港及人员落水、船舶用油品质不达标等情况，还存在碰撞、倾覆、漏油、生活垃圾等水污染风险。2018年以来，崇明海事联合公安、水务等部门开展巡航30余次，查处违章船舶20余艘次，发生船舶搁浅事故1起，虽未造成严重后果，但仍存在较高风险。

这片过驳区虽然不在饮用水水源一级、二级保护区范围内，但处于长江刀鲚国家级水产资源保护区，且距离下游最近的取水口只有数百米，威胁水源地安全。如果上游发生污染，污染的水十几分钟就能顺流而下到达取水口，导致取水口甚至整个东风西沙水库关闭。

记者：你们认为怎样做才能防范污染风险？

俞欢：最直接的办法就是尽快将这片过驳区迁走，但这并非易事。该过驳区每天经营收入上百万元，关停会带来很大的经济损失。且过驳区跨上海、江苏两地，行政管辖与船舶海事管辖不一致。为解决这个难题，我院主动跨前一步，提出了开展公益诉讼调查，通过检察职能推动问题解决的初步思路。

一方面，我院结合最高人民检察院部署的“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动，加强对东风西沙水源地的专项调查，前后两任检察长带队赴白茆沙进行水上现场勘查，并与分管副区长、职能部门开展专题协商，互通研判前期调查的进展情况、困难问题，进一步理清症结。

另一方面，在崇明区河长办配合下，我院由检察长带队，联合崇明水务、海事、生态环境局等部门多次赴白茆沙水域调查，现场核实浮吊船只数量、吨位、作业形式，收集、固定过驳作业对沿江水环境、生态实际影响的证据；赴近岸村委会召开区、镇人大代表座谈会；赴东风西沙水库开展专题调研，了解过驳作业对下游水源地、居民生活造成的影响；到环境鉴定机构听取环境专家对船只过驳作业造成白茆沙水域环境风险的意见。

同时，我院通过行检衔接机制，邀请区交通、海事部门专业解读水上过驳相关行政规定，获取水生生物保护、港口经营管理等政策文件；然后成立由检察长牵头、分管副检察长负责、公益诉讼检察官等参与的专案组，用好公益诉讼调查核实权，通过网上调查、地图定位、水上勘查、赴江苏海门实地核查，做好前期取证。

记者：办案过程中，有没有遇到什么令你印象深刻的难题？

俞欢：当然是有的。该案作为横跨上海、江苏两地的案件，管辖权的界定关系着能否开展办案，尤为重要。我们主动争取上级支持，在上海市检察院的协调推动下，将案件层报至最高人民检察院。在2019年底召开的第二届服务保障长江经济带发展检察论坛上，最高人民检察院将该案跨省指定至我院办理，为案件办理奠定了重要基础。

我院通过专题汇报、书面报告等形式，争取上海市检察院、上海市检二分院的指导支持，理清过驳作业主体、监管部门职责、影响环境范围等情况。同时，充分依托与江苏海门、启东检察院建立的北长江口生态检察协作机制，由分管副检察长带队上门会商3次，共同研判难点问题。

在疫情防控特殊时期，我院借助北长江口生态检察协作机制，密切与南通、海门两级检察院的工作联系，由海门市检察院与当地交通、海事部门通报协调案件情况，强化两地检察机关在案件调查取证、异地询问等环节的协助配合。最终，我们明确白茆沙部分水域在2018年2月经国务院同意被划入上海市生态保护红线，江苏省海门市交通局无权在上海行政区划水域发放港口经营许可，涉嫌超越管辖范围实施行政许可的情况。据此，我院依法认定江苏省南通市交通局作为主管部门，应当履行对过驳作业风险监管职责，遂以行政公益诉讼案立案调查。

记者：据我了解，白茆沙水域临时过驳问题尚未对水源地造成严重影响，这种风险型公益诉讼案是如何破题的呢？

俞欢：我们聚焦未造成实际损害的公益诉讼案件办理这一实践空白点，邀请上海市检察院、华东政法大学公益诉讼研究中心主任来院协商，围绕风险预防型公益诉讼理论研究、环境损害鉴定、案后整改修复等课题咨询专业意见。为尽可能缩短办案时间，减少司法资源投入，更快推动问题解决，也让行政机关更容易接受，我院确立了通过磋商形式督促海门市交通局依法履职加快过驳区迁移工作的办案思路和方向，会同海门市检察院向海门市交通局送达磋商告知函，正式启动公益诉讼建议前磋商程序。

2020年5月、6月，我院联合海门市检察院先后与海门市交通局举行2次磋商会议，签订诉前磋商备忘录：一是海门市交通局依法注销到期的浮吊作业船只港口经营许可且不再受理新的申请；二是督促江山公司6月15日前终止在上海行政水域的过驳作业，拆除清离相关设施设备；三是南通市交通部门6月30日前完成对行政许可未到期浮吊作业船只的全部迁离，实现海门水上临时过驳区取缔目标；四是海门市交通局会同相关部门加强清退工作的管理，依法打击非法浮吊作业；五是崇明区检察院、海门市检察院、海门市交通局三家单位7月联合开展白茆沙水域巡查，共同查看海门水上临时过驳区迁移取缔工作的落地落实情况。

备忘录签订后得到全面履行，截至2020年7月，海门市交通局向江山公司发放的港口经营许可已经全部终止，白茆沙北水道两侧过驳作业区浮吊船只在一个月内全部清退，占地10余公里的过驳作业区全面取缔。

至此，历时两年的“江水案”终于尘埃落定。为了办好这起案件，我和同事们几乎磨炼成了半个“水处理专家”。办案工作取得良好效果，我们都感觉心里一块大石头落了地，也算实现了保护一江清水的预定目标。

（本报记者林中明 通讯员刘颖）