十年前非法转让行为，如今能否行政处罚

　　【案情介绍】2018年底，湖北省枣阳市检察院在办理一起非法占地案中发现，该土地由当地村委会转让于违法占地人，对非法占地行为，土地监管部门虽已开展过调查且部分已查处，但对非法转让行为的查处却从未开展。

　　为查明事实，枣阳市检察院检察官多次奔赴现场调查取证。经查明，2009年10月，李某某从某村村委会受让该村集体土地23.08亩用于工业建设，在未办理用地手续的情况下，分别于2009年11月、2015年9月在该土地上建厂房及附属设施，截止到检察机关调查时，李某某非法占用的农用地面积已近22.8亩，且部分为耕地，土地处于非法流转状态长达十年之久。

　　2019年2月15日，枣阳市检察院在对李某某非法占地案开展监督的同时，向枣阳市国土资源局（2019年3月机构改革为枣阳市自然资源和规划局）发出检察建议，指出该局虽然开展了一些工作，但尚未对该村委会非法转让集体土地使用权于非农建设的行为依法查处，土地仍处于非法流转状态，建议该局对村委会非法转让行为依法履职。

　　面对检察机关的督促，枣阳市自然资源和规划局虽然责令该村委会改正，但对于还能否处罚，却有不同看法。双方进行了多次论证，均未能达成统一意见。

　　2020年10月23日，为厘清法律认识，规范行政执法行为，枣阳市检察院向枣阳市法院提起行政公益诉讼。

　　庭审中，双方针对村委会非法转让行为还能否处罚问题进行了充分的辩论。

　　枣阳市自然资源和规划局称，在收到检察建议后，该局已责令村委会改正，因村委会转让土地的协议和转让价款及受让方实际占有土地的行为分别于2009年11月和2015年9月已完成，违法行为已经终了，且二年内未被发现，根据行政处罚法第二十九条，对村委会非法转让行为不应再给予行政处罚。

　　枣阳市检察院指出，2009年11月，被告在办理李某某非法占地案中，已调取征地合同并对李某某作了调查笔录，掌握了村委会非法转让的事实，属于已发现违法事实。参考《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违法行为未予纠正前，应认定处于继续状态。本案中村委会非法转让行为未予纠正，处于继续状态，又在行为期间内被发现，不适用行政处罚法第二十九条不予处罚的规定。

　　最终，枣阳市法院支持了枣阳市检察院的观点，判决枣阳市自然资源和规划局对村委会非法转让行为依法履行监管职责。

　　（本报记者戴小巍　通讯员王晨曦）

　　【评析】该案对于办理非法转让集体土地监督案，准确界定行政处罚法第二十九条违法行为可予以行政处罚需考虑的行政处罚追诉期限、继续状态的认定及“发现”认定标准，具有较强的参考意义。

　　一是依法开展非法转让土地违法行为监督，补漏行政机关易忽视的监管环节，突出源头管控重要性。农村集体农用地被非法占用建房、建厂屡禁不止，不仅有用地人非法占地原因，也有村（居）委会及土地承包人非法转让、出租的原因。而行政机关通常只关注查处非法占地行为而易忽视非法转让行为。检察机关通过对非法转让行为监督，遏制非法占地土地来源，在办理该案同时另行提起李某某非法占地行政公益诉讼，形成全链条管控效力。

　　二是明确违法行为行政处罚追诉期限认定问题。行政机关在日常执法中，通常囿于行政处罚法第二十九条，对不少违法行为的查处因超过二年追诉期限显得“束手无策”。关于此处“超过二年”的认定，需满足“发现时间点”-“违法行为终了时间点”﹥二年，即只有违法行为已经终了，且发现该违法行为时，违法行为终了已经超过二年，才不能再给予行政处罚。若违法行为尚处于连续或继续状态，则不需要考虑追诉期限问题。若在追诉期限内发现但长期未予处罚，并不影响行政处罚的作出。

　　三是明确违法行为是否处于继续状态的认定问题。参考《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，以及《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》，对非法占地行为具有继续状态认定标准为“未恢复原状之前”而非“实际控制、占用土地”，故，违法行为未予纠正前应认定处于继续状态。

　　四是明确“二年内未被发现”的“发现”认定标准问题。根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》，该意见虽然是针对律师违纪违法行为行政处罚追诉时效的认定答复，但根据立法法第六十四条之规定，该意见对各行政监督机构具有普遍适用性。“发现”的认定标准是能够证明违法行为的线索已经进入到国家公权力机关的视野，而不仅仅属于个人知悉的范畴。

　　（点评人：湖北省枣阳市人民检察院检察官　鲁凤仙）