周晓霞 方剑明：厘清海洋环境民事公益诉讼主体定位与管辖归属

　　□检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼不仅可以对已造成的海洋生态环境损害进行修复或赔偿，还可以预防海洋生态环境损害的发生或再次发生，解决海洋环境保护法第89条中对尚未造成“重大损失”或需要承担预防性民事责任时，相关行政机关不能提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼的难题。

　　□对于不同损害，原则上应当由各依法行使海洋环境监督管理权的机关分别起诉。如果经检察机关督促后，相关机关仍不提起海洋生态环境损害赔偿诉讼，而国家利益或社会公共利益仍处于受损状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。

　　海洋是我国经济社会高质量发展必须依赖的重要资源之一。但是，在海洋经济快速发展的同时，陆源污染排放入海、非法捕捞、盗采海砂、非法围海填海等行为也时有发生，严重影响我国海洋生态环境质量，海洋自然资源和生态环境保护力度亟须加强。民事诉讼法和环境保护法对环境民事公益诉讼的原告主体作出规定，但基于海洋问题本身的复杂性特征，海洋环境保护法第89条第2款将有权提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿要求的“法律规定的机关”限定为“行使海洋监督管理权的部门”。实践中，检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼案件得到法院生效裁判支持的情形屡见不鲜，但就有关涉及海洋环境民事公益诉讼的管辖问题存在不同认识。因此，有必要对海洋环境民事公益诉讼的原告主体资格、涉海洋环境检察民事公益诉讼管辖问题以及由不同主体提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的合并及另行起诉问题进行深入研究。

　　相关行政机关和人民检察院是提起海洋环境民事公益诉讼的适格主体

　　根据民事诉讼法第55条第1款规定，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。换言之，只有在法律明确赋权的前提下，有关机关、社会组织才可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。而检察机关提起环境民事公益诉讼，是基于其法律监督机关的宪法定位以及公共利益代表人的职责任务，由民事诉讼法第55条第2款单独规定的，除非其他比民事诉讼法位阶更高，或者处于同一位阶且由同一机关针对同一问题制定的特别法作出明确的禁止性规定，否则，人民检察院在民事诉讼法第55条第1款规定的机关和组织没有提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。相较于法律规定的机关和有关组织，检察机关提起环境民事公益诉讼具有协同、兜底的职能定位。

　　相关行政机关是提起海洋环境民事公益诉讼的首位适格主体。民法典第247条规定，海域属于国家所有。我国管辖海域内的自然资源与生态环境遭受污染和破坏，致使国家和人民受到损害的，行使监督管理权的部门理应代表国家向侵权人进行追责。而且，依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家就海洋环境保护法第89条第2款规定的海洋自然资源与生态环境损害提起索赔诉讼，具有公益性，该类诉讼在性质上可以明确为环境民事公益诉讼。为了与海洋环境保护法第89条的表述一致，《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的标题及具体条款均没有采用“海洋环境民事公益诉讼”等表述。相较于环境保护法，海洋环境保护法是调整海洋环境保护法律问题的特别法。海洋环境保护法第89条第2款明确规定，行使海洋环境监督管理权的部门有权提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼。换言之，海洋环境保护法第89条第2款明确限定了民事诉讼法第55条第1款中有关“法律规定的机关”的范围。

　　检察机关是海洋环境民事公益诉讼的当然适格起诉主体。如前所述，海洋环境保护法第89条第2款直接排除了其他机关（行使海洋环境监督管理权的部门除外）提起海洋环境民事公益诉讼的主体资格。但是，海洋环境保护法第89条第2款并不能排除或否定民事诉讼法第55条第2款有关人民检察院提起民事公益诉讼的规定。根据立法法的规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。民事诉讼法是全国人民代表大会制定的基本法，海洋环境保护法是全国人大常委会制定的法律。海洋环境保护法第89条第2款与民事诉讼法第55条第2款不构成针对同一问题的特别规定与一般规定的关系，不适用特别法优于一般法的原理。检察机关可以提起海洋环境民事公益诉讼是由民事诉讼法第55条第2款单独赋予的，其与法律规定的机关和社会组织提起民事公益诉讼的诉权来源和法理基础均有所不同。并且，检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼不仅可以对已造成的海洋生态环境损害进行修复或赔偿，还可以预防海洋生态环境损害的发生或再次发生，解决海洋环境保护法第89条中对尚未造成“重大损失”或需要承担预防性民事责任时，相关行政机关不能提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼的难题。

　　此外，海洋环境公益诉讼司法实践也表明，检察机关提起海洋环境公益诉讼，对于保护海洋自然资源和生态环境、维护公共利益具有协同、兜底的不可替代作用。2019年，最高人民检察院在沿海11个省（自治区、直辖市）部署开展了为期一年的“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动，主要从陆源污染防治力度不够、海上污染防控措施执行不到位、海洋生态保护与修复工作相对滞后、海洋环境监督管理制度落实不到位等五个方面开展法律监督，办理了大量民事、行政公益诉讼案件，追缴各类赔偿修复金上亿元，基本搭建完成海洋公益诉讼检察业务框架，海洋公益保护效果明显，得到社会各界的广泛认可。在海南省海口市检察院诉海南A公司等三被告非法向海洋倾倒建筑垃圾民事公益诉讼案（检例第111号）中，检察机关曾先后向当地海洋与渔业局、自然资源和规划局（承接原海洋与渔业局相关职能）送达书面检察建议，要求依法启动海洋生态环境损害赔偿程序，查处非法倾废行为，追究违法行为人生态环境损害赔偿责任。当地海洋与渔业局在接到检察建议后，利用行政处罚方式对违法公司及实际控制人进行了罚款。而当地自然资源和规划局则回函称，因正处于机构改革中，缺乏法律专业人才和诉讼经验，请求检察机关提起民事公益诉讼。民事诉讼法第55条第2款单独授权人民检察院在行使海洋监督管理权的机关不起诉的情况下提起民事公益诉讼，有利于发挥检察机关法律监督职能作用，加大海洋环境保护力度，切实维护国家海洋权益。

　　综上，结合我国立法有关规定以及检察机关开展涉海洋公益诉讼检察实践，笔者认为，海洋公益诉讼检察是指检察机关依法对涉及海洋资源、海洋生态环境的执法以及有关组织和个人的行为进行监督，通过履行公益诉讼监督职权，从而保护海洋资源和海洋生态环境，维护国家和公共海洋权益的法律监督活动。因此，进一步明确检察机关在海洋生态环境保护民事公益诉讼中的主体资格，对于充分发挥公益诉讼制度体系作用、强化海洋生态环境司法保护具有重要意义。建议以立法或司法解释等形式明确三个方面内容：一是根据民事诉讼法第55条第1款、海洋环境保护法第89条第2款的规定，针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，行使海洋环境监督管理权的行政主管部门应对侵权人提出海洋自然资源与生态环境损害赔偿要求。上述行政主管部门就海洋自然资源与生态环境损害赔偿提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。二是人民检察院在履行职责中发现破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等损害国家和社会公共利益的行为，可以告知行使海洋环境监督管理权的行政主管部门提起诉讼。在上述行政主管部门不提起诉讼的情况下，人民检察院可以根据民事诉讼法第55条第2款的规定，就海洋自然资源与生态环境损害赔偿向有管辖权的法院提起民事公益诉讼。三是破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失构成犯罪的，行使海洋环境监督管理权的机关可以就海洋自然资源和生态环境损害提起附带民事诉讼。在上述机关不提起诉讼的情况下，人民检察院可以就海洋自然资源与生态环境损害提起附带民事公益诉讼。

　　海洋环境检察民事公益诉讼的管辖问题

　　我国司法机关一般是按照行政区域设置，具有相应的属地管辖权。海洋幅员辽阔、流动性大，海洋生态环境管理区域范围一般要比检察机关属地管辖的行政区划大得多。这就造成检察机关在海洋环境公益保护中常面临立案管辖和诉讼管辖不一致的问题。在这方面，最高人民检察院《人民检察院公益诉讼办案规则》第16条规定了立案管辖与诉讼管辖分离原则，即人民检察院立案管辖与人民法院诉讼管辖级别、地域不对应的，具有管辖权的人民检察院立案后，案件需要提起诉讼时，应当将案件移送至有管辖权的人民法院对应的同级人民检察院起诉。司法实践中，海洋环境检察公益诉讼是否必须由海事法院管辖，存在认识差异，一定程度阻碍了海洋生态环境公益诉讼案件的办理。为此，有必要厘清专门管辖、专门法院管辖以及专属管辖之间的关系。

　　专门管辖是指立法及司法解释基于事项的特殊性而将其交由专门法院（特殊情况下包括专门法庭）进行专属性、排他性管辖，实现“专事、专人、专办”，通过审判领域的专业分工，提高审判质量和效率；而专门法院管辖是指法律及司法解释赋予专门法院可管辖的范围，既包括专门管辖事项，也可能包括与普通法院共享的管辖事项。因此，除专门法院外的普通人民法院不享有专门管辖权，专门法院对非专属事项行使管辖权，也不属于专门管辖的范畴。

　　我国海事法院自1984年创设以来，已形成比较完善的跨行政区划审判机制，在海事纠纷处理方面具有独特的优势。2016年最高人民法院发布的《关于海事法院受理案件范围的规定》将海事法院的专门管辖范围扩大至海事侵权纠纷案件、海商合同纠纷案件、其他海事海商纠纷案件、海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件、海事行政案件、海事特别程序案件等6大类共计108种纠纷案件。

　　专属管辖是指某些类型的案件由法律规定只能由特定的法院管辖，当事人不得以协议改变，法院也不能任意变更。海事诉讼特别程序法第7条第2项规定，因船舶排放、泄漏、倾倒油类或者其他有害物质，海上生产、作业或者拆船、修船作业造成海域污染损害提起的诉讼，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院专属管辖。上述规定属于典型的专属管辖与专门管辖发生并合的情形，即由同一专门法院在系统内适用专属管辖的情形。因此，检察机关就有关船舶排污、船舶海上生产、船舶作业造成海域污染损害提起民事公益诉讼的，应向有地域管辖权的海事法院起诉。

　　但海洋环境污染的源头非常复杂，除了船舶排污外，还有各类开发利用活动排污以及交通运输、旅游、陆源污染等。特别是陆源污染，即污染损害的源头来自陆地的污染，如出现污染行为发生在海洋以外的陆地区域，陆源污染物经由内河通海可航水域流入海洋。为避免案件跨级别、跨地域办理，也为减轻讼累及节约司法资源，基于民事诉讼管辖制度的“两便原则”——便于当事人诉讼、便于法院审判，检察机关可以向污染发生地、损害结果地、采取预防污染措施地以及被告住所地的普通法院提起有关海洋自然资源和生态环境保护的公益诉讼。

　　不同主体提起的海洋环境民事公益诉讼的合并及另行起诉问题

　　实践中，海洋环境污染事故发生后，相关行使海洋监督管理权的机关均可在职能范围内行使海洋自然资源与生态环境损害赔偿索赔权。此外，海警法于2021年2月1日实施后，海警机构在职责范围内对海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业生产作业等活动进行监督检查。海警机构基于其海洋环境保护执法监督权，也有权提出海洋自然资源与生态环境损害赔偿要求。鉴于上述部门在职责权限及监管区域方面存在交叉，实践中常常存在同一损害涉及不同区域或不同部门以及不同损害应当由不同部门索赔的情形。

　　检察机关就同一侵权行为提起的海洋环境民事公益诉讼，除提出停止侵害、排除妨碍、消除危险等诉讼请求外，还可要求支付包括清除污染和减轻损害等预防措施费用、海洋生物资源和海洋环境容量等恢复期的损失费用、海洋生态修复费用以及检测、试验、评估等其他合理费用。此外，检察机关还可就同一侵权行为造成的不同区域的同一损害、同一区域的不同损害提起多项有针对性的诉讼请求，努力实现在一次诉讼中彻底解决纠纷，以达到统一裁判尺度、节约司法资源的目的。

　　参照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第28条和《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第5条第1款的规定，对于同一损害，若存在数个依法行使海洋环境监督管理权的机关可以作为适格原告的情形，只要有一个相关部门提起诉讼的，检察机关就不应再提起民事公益诉讼，但可以支持起诉。若检察机关先行起诉，且法院已作出生效裁判，其他相关机关原则上不得再提起诉讼。理由是，针对同一损害已经有适格主体行使法定公益诉权寻求法律救济后，根据“一事不再理”原则，没有必要针对同一损害再行诉讼。但是，遵循上述原则，也存在三种例外情形：前案检察机关的起诉被法院裁定驳回；前案检察机关在其诉讼请求未实现情况下申请撤诉被法院裁定准许；前案裁判生效后，有证据证明存在前案审理时未发现的损害。

　　对于不同损害，原则上应当由各依法行使海洋环境监督管理权的机关分别起诉。如果经检察机关督促后，相关机关仍不提起海洋生态环境损害赔偿诉讼，而国家利益或社会公共利益仍处于受损状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。

　　（作者分别为国家检察官学院副教授、最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官）