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刘家璞 于琰峻 王浩:最高检为什么“盯上”南四湖

时间:2021-09-02    点击: 次    来源:检察日报    作者:刘家璞 于琰峻 王浩 - 小 + 大

要点提读

  ◎最高检自办案件的目标是保护重大公益,将在全国范围内有重大影响、拟监督行政机关层级高、具有跨流域和跨区划特点且社会认同度高等作为立案条件。这些案件涉及面广,跨多个地域,甚至存在地方保护主义等现象,办理难度很大,最高检直接办理有利于破除办案阻力,实现办案效果。

  ◎南四湖生态环境治理之难,不是难在一个点,而是难在一个面,需要协调多方力量、综合施策,与检察公益诉讼监督之诉、督促之诉、协同之诉和支持之诉的制度价值高度契合。

  今年4月8日,最高检决定对山东、江苏、河南、安徽交界处的南四湖流域沿湖(河)企业偷排、乱排等违法行为导致生态环境受损情况,直接立案启动公益诉讼检察程序。这是最高检今年立案办理的第一起公益诉讼案件。为什么最高检“盯上”南四湖?最高检直接立案办理公益诉讼案件的条件是什么?有何意义?

  南四湖生态环境现状及保护难题

  南四湖从南至北,由微山湖、昭阳湖、独山湖和南阳湖四个相连湖泊组成,其中微山湖面积最大,故又统称“微山湖”,其流域面积3.17万平方公里,涉及山东、江苏、河南、安徽4省的8个地市34个县(市、区),主要入湖河流53条,承担着调洪蓄水、调节气候、生态保护、渔业水产、航运交通及旅游等综合功能,在维护区域生态系统平衡方面具有重要战略地位。

  早在2002年以前,南四湖被污染情况严重,未经处理的污水直排入湖,有的控制断面水质个别指标超标近200倍,湖内鱼虾绝迹,变成了“酱油湖”。2003年,南四湖被规划为国家南水北调东线工程的重要调蓄水库和输水通道。之后,苏鲁两省铁腕治污,全力改变“一线命悬南四湖”的局面。2013年,南水北调东线通水前,东线治污规划确定的全部控制断面均达到目标要求,南四湖生态环境质量总体上恢复至上世纪80年代中期水平。但是,受全流域工农业和生活污染等影响,加之渔矿退出不同步、省域边界问题导致监管力度不一、各行政机关执法不协调等原因,截至今年4月,工业污染、河流污染、农业面源和养殖污染、河道航运以及生活污染等问题仍不同程度存在,在山东省微山县、江苏省沛县仍有大量住家船及大面积围圩养殖的现象,沿湖(河)分布有一些“散乱污”企业,偷排、乱排现象时有发生。未设置国控断面的35条入湖河流中,多条未能全时段达到Ⅲ类水质标准,甚至出现劣Ⅴ类水质标准;高分遥感影像分析发现,南四湖及其岸外3公里缓冲区共2070平方公里内,疑似水产养殖(养殖池塘和围网)面积400多平方公里。

  南四湖流域生态环境受损具有跨区域、涉及面广、成因复杂的特点,既有短期的问题,也有长期的原因;污染类型涉及工业污染、船舶和港口污染、生活污水污染、违法养殖污染等;被监督主体涉及生态环境、农业农村、水利、住建、交通运输等行政机关,也有央企、大型私企等地方支柱企业,还有沿湖造成环境污染的居民;鲁苏豫皖4省在南四湖生态环境监管方面存在执法标准不一、排污许可标准不一、“九龙治水”等问题。因此,仅靠某一省或者某一行政机关难以完成根治南四湖环境污染问题,必须统一协调,压实周边地区、相关主体协同保护责任,共同推动南四湖流域生态环境持续改善,确保南水北调东线调水安全。

  最高检直接立案的原因及意义

  习近平总书记在河南省南阳市主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上强调,南水北调工程事关战略全局、事关长远发展、事关人民福祉。南四湖不仅是大运河航运交通要道,也是南水北调东线工程输水干线和重要调蓄水库,其生态环境好坏直接关系到南水北调东线工程的调水安全。因此,党中央、国务院高度重视南四湖流域生态环境保护工作,先后对南四湖流域生态环境受损问题作出重要指示。最高检强化政治意识,及时对党中央关注的南四湖生态环境受损问题启动公益诉讼检察程序,主动为大局服务。

  南四湖生态环境受损问题持续多年,属于沿湖群众反映强烈的公益保护痛点、难点问题,区域性环境风险凸显,新老环境问题交织,生活污水、农业面源污染、违法养殖、工业废水直排等问题时有发生。截至2020年底,位于山东省内的南四湖流域农村黑臭水体多达629处,占全省农村黑臭水体近45%,给当地人民群众生活带来严重影响,成为民生之患、民心之痛。“民有所呼,检有所应”,最高检结合践行“检察为民办实事”,直接立案办理南四湖生态环境受损专案,解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事,努力让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。

  生态环境、交通运输、农业农村等部门管理职能分散,边界区域权责交叉不明,跨区域协同执法联动不足,全流域执法标准不统一,导致南四湖生态环境出现了“一边治理,一边破坏”的乱象,还一定程度存在部分地方和部分行政机关有法不依、执法不严、违法不纠的问题。检察机关作为国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量。公益诉讼作为检察机关履行法律监督职能的新方式,是以诉的形式履行法律监督的本职,在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生。最高检面对南四湖生态环境受损问题背后存在多种违法行为交织和有的行政机关未依法全面履职的情形进行监督,以监督法律的正确实施来助推行政机关依法行政、严格执法,促进南四湖流域生态环境治理现代化,符合公益诉讼检察职能的价值目标定位。

  公益诉讼检察已步入向追求更高质效转型的新发展阶段。2020年,全国检察机关立案办理公益诉讼案件突破15万件,今年上半年立案办理案件79075件,办案力度持续加大。随着检察公益诉讼的蓬勃发展,各方对检察机关办理公益诉讼案件有了更高期待。栗战书委员长在十三届全国人大常委会上明确要求最高检要依法直接办理涉及面广、危害大的典型案件,彰显司法权威,发挥法治威力。最高检加大直接办理公益诉讼案件的力度,带头办理在全国有重大影响的“硬骨头”案件。最高检自办案件的目标是保护重大公益,将在全国范围内有重大影响、拟监督行政机关层级高、具有跨流域和跨区划特点且社会认同度高等作为立案条件。这些案件涉及面广,跨多个地域,甚至存在地方保护等现象,办理难度很大,最高检直接办理有利于破除办案阻力,实现办案效果。最高检在2019年直接立案办理了第一起公益诉讼案件——万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案,解决了中央环保督察两次指出、污染时间跨度长、地处黔桂滇三省(区)接合部的万峰湖生态环境问题。对于同样是中央环保督察关注、污染时间跨度长、苏鲁皖豫四省交界处的南四湖流域生态环境问题,根据生态环境部领导的建议,2021年4月8日,最高检将之作为今年第一起公益诉讼自办案件。最高检党组高度重视,张军检察长多次要求高标准办案,分管副检察长担任办案组组长到现场调查取证。最高检自办案件不仅是最高检察机关履行公益诉讼职责的使命担当,还具有推动检察公益诉讼办案工作向更高质量转型的示范引领效应。

  检察公益诉讼是监督之诉、督促之诉、协同之诉和支持之诉,蕴含着丰富的制度内涵。仅2020年,全国检察机关办理民事公益诉讼1.4万件,行政公益诉讼13.7万件,涉及生态环境和资源、食品药品安全、国有财产、安全生产、个人信息等多方面的公益保护,为全世界在公益司法保护方面提供“中国方案”“中国模式”,体现了党领导社会主义司法的制度优势。南四湖生态环境治理之难,不是难在一个点,而是难在一个面,需要协调多方力量、综合施策,与检察公益诉讼监督之诉、督促之诉、协同之诉和支持之诉的制度价值高度契合。最高检在办理万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案的经验基础上,发挥公益诉讼的独特制度优势,采取一体化办案模式,统筹指挥四省三级检察机关共同发力,通过科技办案、规范办案、质效办案,可以解决更复杂、更疑难的南四湖生态环境受损问题,推动建立跨区域协同综合治理和生态协同开发长效机制。

  立案至今已梳理案件线索237条

  8月23日,最高检召开南四湖专案视频督导会,通报了专案进展情况。截至目前,最高检南四湖专案组共梳理案件线索237条,分两批交办各专案分组案件线索233件,第一批交办131条,第二批交办102条。其中,最高检直接关注重大案件线索4条,挂牌交办线索17条,一般交办线索216条。南四湖流域各级检察机关共立案204件,发出诉前检察建议124件,磋商解决问题16件,提起诉讼案件2件。

  南四湖污染治理取得实际成效。专案立案以来,检察机关通过与行政机关磋商、依法向相关行政主管部门发出诉前检察建议等方式,督促行政机关加快整改。各地共推动南四湖流域关闭工业企业非法设置排污口99个,处置固废、危废2.1万余吨,拆除沿湖违章建筑18处,处置沿湖生活垃圾约1970吨,治理黑臭水体461处,拆除违法养殖87处,依法关停企业63家。

  赢得地方党政领导高度重视。山东、江苏和安徽三地省委书记均就南四湖专案作出批示。济宁市委成立南四湖专案专班,全力支持当地检察机关办案。枣庄市委书记陈平到最高检交办的3个专案案件线索地现场办公,督导行政机关整改落实。徐州市分管市长两次牵头召开工作会议,对南四湖治理工作“回头看”,研究具体整改措施。

  密切与行政机关协作配合。最高检将立案情况通报生态环境部、水利部、农业农村部、交通运输部、自然资源部等相关单位,争取办案支持。山东省检察院与省生态环境厅联合下发《南四湖专案会议纪要》,强化线索移送、信息共享、联合督查等方面协作。江苏检察机关邀请行政机关专业人员作为检察官助理参与调查取证,提供专业咨询意见。徐州市检察院联合市生态环境局、水务局等8家行政机关,联合制定《关于在南四湖生态环境保护中加强协作配合的实施办法》。

  技术支撑作用得到有效发挥。最高检检察技术信息研究中心环境公益诉讼技术人员加入南四湖专案组,成立了技术分组,为南四湖专案办理提供全方位技术支持。中科院空天信息创新研究院通过卫星遥感技术排查案件线索问题84件,成为专案案件线索的重要来源。各级检察机关充分运用无人机、快检设备、卫星遥感以及大数据等技术手段调查取证,为公益诉讼与检察技术融合发展探索提供了新方案。

  (作者为南四湖专案组办案检察官)


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