从万峰湖到南四湖

　从万峰湖到南四湖

　　图①　南四湖专案组在一处工业排污口取样

　　图②　南四湖专案组来到枣矿集团高煤公司查看整改情况

　　图③　南四湖专案组在去现场调查取证的路上

　　图④　万峰湖专案组派检察官现场监督网箱拆除

　　南四湖岸边的渔船还有渔民在居住

　　万峰湖、南四湖,从地图上看一南一北,一个是珠三角经济区的重要水源,一个是南水北调工程输水干线,都具有重要的生态地位,滋养着沿湖流域的土地和人民。然而,近年来开展的中央环保督察结果显示,与“两湖”相关的问题线索并不在少数——网箱养鱼、黑臭水体、农业面源污染……

　　生态文明建设是“国之大者”。对于“两湖”环境污染案,最高人民检察院先后立案并成立专案组。目前,万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案已结案,南四湖流域生态环境受损公益诉讼专案正在进行中。从万峰湖到南四湖,最高检为何紧盯“两湖”污染问题不放?如今的“两湖”变样了吗?

　　“两湖”专案:最高检为何直接办理?

　　万峰湖专案是真正的“硬骨头”案件;南四湖的污染情况更复杂,治理难度比万峰湖更大。

　　2017年,我国检察公益诉讼制度结束两年试点工作,开始在全国范围内全面铺开。之后,办案数量逐年增长。到2020年,全国检察机关办理公益诉讼案件数量首次突破15万件,发出诉前检察建议超过11万件,检察建议回复整改率达99.4%。

　　但是,大多数案件由市县两级检察院办理。最高检、省级检察院更多承担的是制定宏观政策和业务指导工作,办理案件的主要方式是交办、督办和指导。

　　据最高检第八检察厅主办检察官刘家璞介绍,最高检直接办理的公益诉讼案件要符合特殊条件,比如在全国或全省有重大影响;监督对象层级较高,如省级以上行政机关等;案情较为复杂,办案阻力较大;跨流域或跨区划等。

　　在检察公益诉讼更加强调办案质效的发展阶段,最高检党组要求加大自办案件力度,办理有影响的公益诉讼案件。万峰湖专案便是最高检直接办理的公益诉讼第一案。

　　万峰湖专案为何能成为第一案?专案组组长、最高检副检察长张雪樵给出了答案:因为它是真正的“硬骨头”案件。相关养殖污染问题已经拖了十多年,2017年更是被中央环保督察组列为重点问题,但因为三省五县(区)执法不统一,直到2019年还是没有得到根本解决。鉴于地方检察机关目前还无法对相邻省份的行政机关提起公益诉讼,最高检选择迎难而上,直接立案。

　　最高检直接办理万峰湖专案,得到了三省区党政机关的大力支持,形成了跨区域协同治理、行政机关和司法部门协同治理的合力。经过一年多各部门的努力,如今的万峰湖,纵横交错的非法网箱和浮房已经难觅踪影。

　　“以前一走到湖边就能闻到死鱼死虾的味道,现在湖水也清了,来旅游的人也多了,我们对治理效果很满意。”生活在万峰湖边的村民说。

　　万峰湖专案的成功办理,为南四湖专案提供了可借鉴的经验。同样是跨区划、影响较大的案件,南四湖流域面积3.17万平方公里,涉及山东、江苏、河南、安徽4个省34个县(市、区),湖区面积1266平方公里,是万峰湖的1.5倍,也是我国北方最大的淡水湖泊。

　　“南四湖的污染情况更复杂,治理难度比万峰湖更大。”这是专案组成员的普遍感受。单从案件数量来看:万峰湖专案共立案80余件。而截至8月15日,南四湖专案中山东、江苏、安徽三省各级检察机关已立案204件,收集的线索主要涉及工业污染、围湖养殖污染、码头船舶污染、生活污染、农业面源污染等生态环境问题。

　　最高检今年制定下发的《“十四五”时期检察工作发展规划》明确规定,最高检、省级检察院每年要直接办理重大影响性公益诉讼案件,并要求突出解决重点领域损害公益问题,加强与行政机关全国性专项整治协同,强化与中央环保督察、审计、监察等衔接。今后,最高检直接立案办理公益诉讼案件将成为常态。

　　结案不是结束:实现绿水青山和金山银山辩证统一

　　办理环境公益诉讼案件有三个维度:解决污染问题;建立长效机制;环境美起来、百姓富起来。万峰湖流域环境污染问题得到了解决,环境美了,如何做到百姓富?

　　2020年12月24日,万峰湖专案召开公开听证会并宣布结案。“专案虽已结案,但并没有彻底划上句号。”正如张雪樵所言,对检察公益诉讼案件来说,办案流程终结并不意味着一起案件的结束。如何做到既要“绿水青山”,也要“金山银山”?这也是万峰湖专案听证会上的一个重要议题。

　　万峰湖专案结案后,广西、云南、贵州三地检察机关持续开展“回头看”,继续办理了一批保护万峰湖流域生态环境的公益诉讼案件,确保环境污染问题不反弹。在广西西林县检察院的监督下,今年1月26日,该县古障镇三个屯的污水处理设施已竣工并投入使用,居民生活污水得到集中处理,万峰湖(西林辖区)支流水环境得到进一步改善。

　　在刘家璞看来,办理环境公益诉讼案件有三个维度:解决污染问题;建立长效机制;环境美起来、百姓富起来。万峰湖流域环境污染问题得到了解决,环境美了,如何做到百姓富?万峰湖,也是沿湖渔民赖以生存的湖。结案后,大家面临的是网箱整治后出现的库区群众生产生活需求、生态环境保护、库区资源利用开发的规范化管理瓶颈等问题。

　　带着问题,专案组成员于琰峻和蔡旭栋等人又多次到万峰湖开展实地调研,和沿湖五县党政机关负责人共商发展之计。

　　“水产养殖污染风险较大,要警惕非法生产养殖回流。”生态环境部环境规划院生态环境风险损害鉴定评估研究中心主任於方有点担心。对此,沿湖各地也有自己的生态养殖思路。

　　“建议万峰湖水域三省五县成立公司统一经营、统一管理,实行‘人放天养’的生态养殖。”贵州省兴义市农业农村局有关负责人说。

　　目前“万峰生态鱼”已经是当地注册品牌,并获得有机认证,建立了万峰鱼产品溯源体系。由黔西南州生态渔业协会牵头统筹,组建贵州万峰鱼商贸有限公司,全州一盘棋进行销售,并与重庆市商务委、农业农村部休闲垂钓协会建立长效合作机制,真正做到以鱼为媒、以渔为本。

　　广西检察机关也持续关注万峰湖生态渔业、休闲旅游业资源开发的绿色、可持续发展情况,保持着与生态环境部门、农业农村部门密切交流。下一步,自治区检察院将深入隆林县、西林县开展调研,与两县政府及相关职能部门就生态养殖的可行性、如何持续大力推进进行研究。云南省曲靖市检察院下一步将设立万峰湖巡回检察室,加强流域司法保护,探索建立万峰湖生态修复基地,作为替代性修复示范点。

　　这次调研推动了万峰湖沿湖五县统一思想,形成共管、共治、共建、共享的初步框架,助力万峰湖长效治理保护和绿色发展。三地还将万峰湖流域协同治理纳入立法计划。

　　南四湖专案:更大的挑战

　　因为污染行为跨区域、涉及面广、成因复杂,污染类型多,被监督主体涉及多个行政机关和大型企业,沿湖四省在执法标准、排污许可标准方面并不统一,南四湖污染问题难以根治。

　　南四湖沿湖四省山东、江苏、河南、安徽均为我国经济、人口大省,是京杭大运河现在仍通航段主航道,也是南水北调东线一期工程输水干线和重要的调蓄水库,未来还将向雄安新区供水。具有如此重要生态地位的南四湖,环境污染问题却是由来已久,沿湖地区治污脚步从未停歇。然而,因为污染行为跨区域、涉及面广、成因复杂,污染类型涉及工业污染、船舶污染、生活污水污染、违法养殖污染等,被监督主体涉及多个行政机关和大型企业,沿湖四省在执法标准、排污许可标准方面并不统一,南四湖污染问题难以根治。

　　“南四湖地处我国几个人口大省,关系到更多更大群体老百姓的生活,甚至一些大企业、当地支柱企业的生存发展。”最高检第八检察厅厅长胡卫列说,最高检直接立案,也是想通过检察机关把不同地方不同行政机关的力量整合起来,推动问题的解决。

　　今年4月8日,最高检决定对南四湖流域生态环境受损问题立案并成立专案组,从更高层面解决“九龙治水”的难题。

　　从线索收集研判到现场调查取证,再到立案、发检察建议,面对如此复杂的案件,专案组工作正在有条不紊地展开。

　　6月10日至12日,张雪樵带领南四湖专案组到现场办案,对前期梳理的线索进行调查核实,记者随行采访。驱车两个多小时,专案组来到枣矿集团高煤公司,发现该公司几处大的排污口已停用,没有废水排出。而在一处混合入河排污口,废水正直排入河。检察官取样检测,结果显示硫酸盐、全盐含量超标。

　　现场办案的路上,随处可见废弃的鱼塘,更有因为采矿造成地面塌陷而荒废的村庄。与山东省济宁市微山县交界的江苏省徐州市铜山县“利国河沟”有大量外露工业排污管道,其中一处管道废水直排入湖。专案组一方面通过拍照、录像等方式固定有关证据,另一方面加紧检测,确认排放废水存在水质超标问题。另有群众举报,反映已被责令关停的企业在夜间违法开工生产。检察官经确认,问题基本属实。

　　山东省微山县湖兴村,依水而居,是一个纯渔村。到湖兴村需要先坐船,途中记者乘坐的船两次被渔网缠住发动机,不得不停下来修理,可以想象以往水产养殖的密集程度。而现在,更多的是停靠在岸边的废弃渔船,偶尔有个别垂钓者。途经运河航道,还有不少运输船只停靠,住在上面的船员直接将生活污水倒入湖中,湖兴村也没有生活污水处理设施。

　　时隔一个月,7月14日,记者跟随专案组再次来到高煤公司。在该公司废水排放人工监测点的水池里,有几条小鱼游来游去,经过处理的工业废水水质已经达标,经班村引河流入南四湖。为使排污达到标准,该公司专门建立矿井水脱盐项目部,经过处理的盐体结晶盛了大半麻袋。

　　“我们以前的生活污水都直接倒掉了,现在政府建设了统一的污水管道,都会排到那里去。”再访湖兴村,村民指着不远处正在施工的排污设施说。

　　专案立案以来,各地共推动南四湖流域关闭工业企业非法设置排污口99个,处置固废、危废2.1万余吨,拆除沿湖违章建筑18处,处置沿湖生活垃圾约1970吨,治理黑臭水体461处,拆除违法养殖87处,依法关停企业63家,已取得初步成效。

　　规范增效、科技赋能:推动公益诉讼高质量发展

　　遥感技术为公益诉讼办案提供了一双“太空的火眼金睛”,可以帮助跨行政区域快速发现问题、指引办案重点、提高线索质量和及时跟进进展。

　　随着公益诉讼检察工作的深入开展,检察机关办理公益诉讼案件的数量大幅度提升,对办案质量的要求也越来越高。近日,最高检部署开展为期一年的“为民办实事,破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动。

　　“两湖”专案作为最高检直接立案办理的公益诉讼案,理应起到带头示范的作用。记者注意到,两个专案组组长均为张雪樵,院领导带头办案,不仅仅是充实办案力量,更是通过办理疑难、复杂、有影响的案件,总结经验,发现深层次问题,预防、解决检察管理、司法办案中的问题,带动整个公益诉讼检察队伍提升能力水平。在8月23日召开的南四湖专案第二次推进会上,张雪樵专门提出,要结合专项活动,办理一批标志性案件,助推解决南四湖治理难题。

　　公益诉讼全面开展至今,已经步入规范化办案阶段。今年7月14日,最高检公布《人民检察院公益诉讼办案规则》(下称《规则》),明确办理公益诉讼案件的具体程序,为检察机关办案提供了统一的规范依据。在《规则》的基础之上,南四湖专案组进一步细化办案标准和程序,在立案、调查取证等各个环节分别下发工作提示,指导沿湖各地检察机关规范办案,至今已发提示12个。

　　与万峰湖专案组相比,南四湖专案组有了新成员。由于一些基层检察院在检验鉴定方面缺乏专业设备和人才,专案组亟需技术层面支持。随着最高检检察技术信息研究中心环境公益诉讼技术人员的正式加入,技术分组就此成立,利用最高检仪器设备优势、条线技术力量和各合作单位技术资源,为南四湖专案办理提供全方位技术支持。

　　7月25日,技术分组收到了一份来自山东省枣庄市山亭区检察院的委托鉴定书,希望对一起固体废物污染环境案中土壤元素成分进行鉴定,技术分组很快鉴定完毕并作出回复,帮助检察官认定事实。

　　8月20日,最高检下发关于加强南四湖专案技术支持工作的提示,明确技术分组可以提供支持的具体方面。“比如水和土壤中重金属元素的检测,其他多项水质指标的检测等。我们都可以出具鉴定文书,为南四湖专案办理提供证据支持。”技术分组负责人吕俊岗介绍,必要时还可以协助地方检察机关组织专家论证会,提供专家意见支持。

　　值得一提的是,南四湖专案组走访梳理的237条线索中,有84条重要线索与中科院空天信息创新研究院通过卫星遥感技术快速排查出来的线索高度印证。“从提升案源质量方面来说,这是对传统公益诉讼办案在方法上的创新。”在检察公益诉讼遥感综合应用负责人、中科院空天信息创新研究院研究员刘朔看来,遥感技术为公益诉讼办案提供了一双“太空的火眼金睛”,可以帮助跨行政区域快速发现问题、指引办案重点、提高线索质量和及时跟进进展。从该研究院高级工程师陈勇敢展示的卫星遥感可见光图像中看,南四湖流域部分水体颜色黄、绿、黑相间。对比今年4月份和8月份的卫星遥感图像可以看出,经过几个月治理,黑臭水体已经明显少了很多。

　　近日,中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,明确提出积极稳妥推进公益诉讼检察,加大生态环境和资源保护等重点领域公益诉讼案件办理力度,同时提出加强检察机关信息化、智能化建设。

　　自觉有效运用现代科技手段,以法治的力量调动各方合力,促进国家治理体系和治理能力现代化建设,“两湖”专案组正在用实际行动落实党中央要求,朝着环境美、百姓富,公益诉讼高质量发展的目标前行。

　　导读

　　《最高检为什么“盯上”南四湖》

　　党中央、国务院高度重视南四湖流域生态环境保护工作,先后对南四湖流域生态环境受损问题作出重要指示。最高检强化政治意识,及时对党中央关注的南四湖生态环境受损问题启动公益诉讼检察程序,主动为大局服务。

　　最高检面对南四湖生态环境受损问题背后存在多种违法行为交织和有的行政机关未依法全面履职的情形进行监督,以监督法律的正确实施来助推行政机关依法行政、严格执法,促进南四湖流域生态环境治理现代化,符合公益诉讼检察职能的价值目标定位。