周军 程天民：做好公益诉讼检察的实践与思考

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2017年，修订后民事诉讼法和行政诉讼法正式赋予检察机关提起公益诉讼职权。几年间，公益诉讼检察从无到有、由弱变强，从生态环境保护、食品药品安全等领域扩展到经济社会各方面，为维护国家和社会公共利益作出了积极贡献。同时，公益诉讼检察作为新生事物，在推进落实中也存在不少问题。笔者认为，实践中应当注重方法策略，做到“有作为、有质效、有限度、有支撑”，以推动公益诉讼检察工作行稳致远。

一、有作为

有为才有位，依法履行好公益诉讼检察职责，保护好国家和社会公共利益，是实现双赢多赢共赢的前提。近年来，检察机关紧紧围绕党和国家工作大局谋划和推进公益诉讼检察工作，党中央重大战略部署推进到哪里，公益诉讼就跟进到哪里，始终与中心工作同轨同向、同频共振，在推动长江经济带绿色发展、落实“六稳六保”任务等重大战略部署中体现了检察担当，赢得了党委政府的大力支持；紧紧围绕社会主要矛盾的转变，紧贴人民群众对美好生活的需求，聚焦群众反映强烈的生态环保、食品药品安全等问题，积极开展保护长江母亲河、守护舌尖上的安全等公益诉讼专项行动，有力解决了事关群众切身利益的烦心事揪心事，在推动高质量发展、打造高品质生活中贡献了检察力量，赢得了人民群众的普遍赞扬。在新的发展阶段，在“四大检察”全面协调充分发展的总体布局下，公益诉讼检察还要进一步提高政治站位、强化责任担当，进一步加大组织领导、队伍建设、协调保障等工作力度，在“重自强”“能自立”方面挖潜增效，继续围绕发展大局守护公共利益，集中优势力量多办案、办好案，打造精品案件、典型案例，树立公益诉讼检察权威，这是公益诉讼检察的立足之本、发展之基。

二、有质效

做实公益诉讼检察工作、办准办好每一起公益诉讼案件，事关检察机关公信力和公益诉讼检察的可持续发展，是实现双赢多赢共赢的基础。公益诉讼属于办案而非办事，必须遵循司法规律，树牢证据意识、程序意识，始终以事实为依据、以法律为准绳，做实做细初查、立案、起诉、整改等每一环节的工作，以严谨的工作、良好的品质服人。要重初查，高度重视案件线索的收集、研判与查证，对案件线索统一归口、分类登记、集中研判、分流处理；围绕可能成案的线索制定初查方案，通过现场调查、走访询问等方式把初查工作做实做细，确保收集的证据材料成为定案依据。要缓立案，在大量取证、证据翔实的基础上，对案件线索、办案影响进行全面评估，对关系民生民利、风险防控成本较低的予以立案，对实效性不强、办案可能带来诸多风险甚至不利于社会稳定的暂不立案，严把案件启动质量关。要慎起诉，认真贯彻“诉前解决问题是最佳司法状态”的要求，既不办凑数案、拆分案、滥发检察建议，影响监督效果和权威，也不滥用起诉权，严格以行政机关是否重视、对诉前检察建议的落实以及问题整改情况来决定是否起诉，让起诉成为履行公益诉讼检察职能的刚性保障。要重整改，加强对检察建议的跟踪问效，防止“虎头蛇尾”式的敷衍整改、“光打雷不下雨”式的虚假整改，通过审查检察建议整改回复材料、现场走访查看公共利益修复情况，准确认定违法行为是否有效遏制、行政监管手段是否用尽、受损公益是否得到保护。通过扎实的办案工作、良好的办案效果，让被监督者增强思想认同、情感认同、工作认同。

三、有限度

公益诉讼检察既有刚性的一面也有柔性的一面，必须理性对待公益诉讼的权力属性。刚性是法律监督和司法办案的天然属性，代表公共利益的检察机关，履行的是人民和法律赋予的神圣职责，应当理直气壮地开展公益诉讼工作。基层检察院在办理有较大阻力的行政公益诉讼案件时，上级检察院应当通过交办、督办、联合办案、指定管辖等方式为基层减压排阻，确保公益诉讼工作顺利推进。柔性是指公益诉讼检察权实质上是一种程序启动权，不是实体决定权，决定了检察机关不能“单打独斗”“包打天下”，不能越位到行政执法第一线，只能站在检察监督第一线，做到积极履职、有限履职。一方面，公益诉讼涉及公共利益问题，往往与政治安全、社会稳定高度关联，办案中必须坚持问题导向和底线思维，以发展的眼光看待发展中的问题，全程评估和防范办案风险，避免因办案影响稳定。另一方面，要自觉以监督者、合作者的身份督促行政机关依法履职，正确区分行政不能为与行政不作为的界限，灵活运用工作沟通、诉前检察建议、工作检察建议以及起诉等多种监督手段，协调督促相关部门依法履职、及时解决公共利益受损问题，既不“强人所难”又要“竭尽全力”，以达到“党委政府实现社会治理目标、人民群众切身利益得到有效保障、检察监督发挥重要作用”的多赢局面。

四、有支撑

做好公益诉讼检察工作、实现良好办案效果，除了采取灵活办案方式之外，还要有规范的制度、先进的技术、专业的素能作为支撑。要注重制度规范的创新。尽管“两高”对做好公益诉讼工作出台了司法解释和办案指南，也发布了一系列指导性案例，为规范办理公益诉讼案件提供了依据，但有些规定比较原则，尚不能完全满足司法办案的需要，如线索发现与管理、调查取证措施、诉前督促程序、损害赔偿磋商、整改效果评估等方面，还需要制定更为细致的操作规程，用制度来规范公益诉讼办案行为，规范检察监督权与行政执法权的行使界限，为公益诉讼检察“塑型”。要善于运用科学技术。公益诉讼涉及面广、专业极强，不少案件需要开展大量的调查取证工作，需要通过鉴定评估等获取科学数据对案件作定性定量分析。实践中，检察机关既要主动学习、积极运用无人机、测绘仪等技术设备，自主开展调查取证等工作，又要加强与林业、环境、国土等专业机构，测绘、勘验、鉴定等技术部门协调沟通，建立长期合作关系，有效解决公益诉讼调查取证、技术鉴定等难题，为具体量化公益受损情况、精准追究相关部门及人员司法责任提供科学依据。要加强办案专业化建设。把提高公益诉讼检察干警的专业素能作为基础性工作，通过专题讲座、岗位练兵、技能比武等形式加强队伍素能培训，不断提升公益诉讼检察干警的调查取证、证据分析、综合治理、出庭诉讼、群众工作等能力水平。善于借助社会力量特别是专家学者、专职律师、资深法官、具有相关专业背景的人大代表、政协委员等“外脑”，通过咨询会、论证会、听证会等方式，参与和监督案件办理，“把脉会诊”在办理生态损害、环境侵权、行政执法等案件中遇到的“疑难病症”，帮助检察机关弥补相关领域专业知识不足、研究解决相关法律适用难题，成为公益诉讼检察的强大“智囊”，汇聚更多更广的社会力量，共同为人民群众提供更为优质的检察产品，让双赢多赢共赢法律监督理念落到实处。

（作者分别系重庆市检察院第一分院副检察长周军、法律政策研究室副主任程天民）

（检察日报）