履行生态环境检察公益诉讼保护职责 细化实践操作指引——最高检第八检察厅负责人就第四十批指导性案例答记者问

履行生态环境检察公益诉讼保护职责 细化实践操作指引

　　——最高检第八检察厅负责人就第四十批指导性案例答记者问

　　近日,最高人民检察院制发了以生态环境领域公益诉讼为主题的第四十批指导性案例。这批案例类型丰富,涉及面广,包括社会关注度高的惩罚性赔偿民事公益诉讼案件等,最高检第八检察厅厅长胡卫列就相关问题回答了记者提问。

　　记者:请您谈谈为什么要发布这批公益诉讼指导性案例?

　　胡卫列:良好的生态环境是最普惠的民生福祉。“十三五”期间,我国污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成,生态文明建设取得历史性成就。“十四五”规划对生态环境保护提出了更高要求。检察公益诉讼制度实施以来,检察机关深入贯彻习近平生态文明思想,坚持“绿水青山就是金山银山”的理念,把生态环境公益诉讼工作摆在更突出位置谋划部署,加大办案力度,采取了一系列务实的措施来落实党中央“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”的要求。生态环境与资源保护是检察公益诉讼的传统法定领域,也是最大的办案领域。自2017年7月检察公益诉讼制度全面实施五周年以来(2017年7月1日至2022年6月30日),检察机关共立案办理公益诉讼案件67.4万件,其中生态环境与资源保护领域案件近34.4万件,在全部检察公益诉讼案件中的占比超过50%。

　　党中央也对生态环境领域公益诉讼提出了进一步要求。党的十九届四中全会要求“完善生态环境公益诉讼制度”,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求“加大生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护、未成年人权益保护等重点领域公益诉讼案件办理力度。”这一背景下,亟需发布一批生态环境领域公益诉讼指导性案例,发挥指导性案例对于检察公益诉讼的示范引领作用,对办案中需要而相关法律和司法解释未能确定的规则予以明确,促进检察机关强化法律监督,巩固和深化污染防治攻坚战成果,保障法律统一正确实施。

　　记者:这批指导性案例有哪些特点?

　　胡卫列:一是案件类型丰富,涉及领域广泛。这批案例有行政公益诉讼诉前程序和起诉案例,有提起民事公益诉讼案例,还有对社会组织提起的民事公益诉讼进行检察监督的案例,类型非常丰富。案例包含生态环境保护的重点领域,涉及土壤污染治理、固体废物污染治理、危险废物污染治理、耕地及林草资源保护、水资源保护等不同方面。

　　二是集中解决了一批在公益诉讼实践中出现的新情况、新问题。随着检察公益诉讼工作的不断发展,办案实践中也不断出现新的问题,如对于涉及到不同层级多个行政机关的重大公益诉讼案件,如何统筹发挥一体化办案机制作用,分层级进行监督;不服人民法院二审公益诉讼判决如何提出抗诉;环境公益诉讼中惩罚性赔偿如何具体适用;对于社会组织提起公益诉讼怎样做到既支持又监督等。这些问题有的在现行法律和司法解释中没有明确规定,或者虽然有原则性规定,但缺乏具体操作程序。这批案例从生态环境领域司法实践出发,对办案中出现的问题和法律适用等予以厘清和明确,在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面提炼出可参照适用的规则,为检察机关办理同类案件提供指引。

　　三是展示了检察机关助推经济社会高质量发展的突出成效。比如山西省检察机关督促整治浑源矿企非法开采行政公益诉讼案,山西省检察院在统筹指挥下级检察院办案的同时,对涉及省级行政机关监管职责的案件直接立案,体现了省级检察院带头办理重大、复杂、疑难案件、敢啃“硬骨头”的勇气。通过办案,督促完成矿山生态治理5.39万亩,栽种各类树木348.55万株,恢复林地耕地1.1万亩,助推当地生态环境治理和经济发展。部分案例也反映了近几年公益诉讼检察专项活动的办案成果,如“公益诉讼守护美好生活”专项监督等,展示了检察公益诉讼助推生态环境保护的成效,巩固和深化污染防治攻坚战成果。对扩大社会公众对检察公益诉讼的认可度,提高公众保护生态环境的法治意识也有重要作用。

　　记者:这批案例具体的指导意义主要体现在哪些方面?

　　胡卫列:目前公益诉讼缺乏集中统一立法,相关法律规定在实体法和程序法中零散分布,缺乏细化操作指引。这批案例为检察机关办理生态环境领域公益诉讼案件面临的一些新情况、新问题提供了指引,对现有立法不足进行了补充、细化。

　　一是应正确理解行政机关的“监督管理职责”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定的行政机关“监督管理职责”,不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责,也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大,依据法律、法规、行政规章、规范性文件相关授权,运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行恢复等综合性治理职责,不应对“监督管理职责”进行限缩解释。

　　二是检察机关办理重大公益损害等“硬骨头”案件时，可以综合运用诉前检察建议和社会治理检察建议。一方面可以通过诉前检察建议,督促负有直接监督管理职责的行政机关依法履职。另一方面可以统筹发挥一体化办案机制作用,通过上一级检察机关向上一级行政机关发出社会治理检察建议,推动上级行政机关充分发挥领导与督促指导作用,形成检察监督与行政层级监督合力。

　　三是检察机关提起环境民事公益诉讼时,可以依法提出惩罚性赔偿诉讼请求。在确定环境侵权惩罚性赔偿数额时,检察机关应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额等可量化的生态环境损害作为计算基数,同时结合具体案情,综合考量侵权人主观过错、损害后果、生态修复成本,侵权人的履行能力、赔偿态度、所受行政处罚和刑事处罚等因素,确定相应倍数作为赔偿额度。

　　四是社会组织提起民事公益诉讼的,检察机关可以支持起诉,也要跟进监督,督促社会组织依法行使公益诉权。对社会组织与侵权人达成和解协议,可能损害社会公共利益等情形,检察机关作为公共利益的代表,应当秉持客观公正立场,依法开展调查核实,可以通过提出抗诉、纠正意见、检察建议、提出异议等方式履行监督职责。

　　记者:民法典的实施为对污染环境提起惩罚性赔偿确立了法律依据。这批指导性案例中有一件主张了惩罚性赔偿的民事公益诉讼案,如何办好此类案件?

　　胡卫列:生态环境损害具有累积性、潜伏性、缓发性、公害性等特点,生态环境领域违法成本低问题突出。民法典规定的惩罚性赔偿制度能够依法提高环境违法成本,严惩突出环境违法行为,让恶意侵权人付出应有代价,具有惩罚、震慑、预防等多重功能。民法典实施之初,对检察机关在民事公益诉讼案件中是否能够提出惩罚性赔偿存在一些争议,江西省检察机关在实践中大胆探索,在环境民事公益诉讼中提出了惩罚性赔偿的诉讼请求,并得到人民法院的支持,该案是全国首例适用民法典惩罚性赔偿条款的环境污染民事公益诉讼案件,并入选了最高人民法院发布的人民法院贯彻实施民法典第一批典型案例。2022年1月,最高法发布了《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》,第十二条明确规定国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表,可以提出要求侵权人承担惩罚性赔偿责任的诉讼请求。

　　检察机关在提起生态环境领域民事公益诉讼中既要依法提出惩罚性赔偿请求,让违法者受到应有的惩处,通过发挥惩罚性赔偿制度功能,遏制污染环境、破坏生态的行为。也要严格把握法定适用条件,依法保护民事主体合法权益,统筹生态环境保护和经济社会发展。要根据法律和司法解释的相关规定把握适用条件,还要根据案件情况,综合考虑侵权人的主观过错、损害后果、赔偿能力等因素,合理确定惩罚性赔偿的基数和倍数,既发挥惩罚性赔偿制度的惩罚、威慑等功能,又不过于加重违法行为人的责任承担。

　　记者:我们注意到,这批指导性案例中有一件检察机关对社会组织提起的民事公益诉讼进行监督的案件,公益诉讼中,检察机关和社会组织是一种怎样的关系?

　　胡卫列:根据民事诉讼法等法律规定,社会组织和检察机关都是提起民事公益诉讼的法定主体,在保护社会公共利益中都发挥着重要的作用,在实践中已经形成了一种协同联动、互相促进的关系。据最高法发布的《中国环境资源审判》数据,检察机关提起公益诉讼促进了社会组织环境公益诉讼案件的大幅增长,从制度确立之前的每年60件左右上升到平均每年105件。根据相关司法解释规定,检察机关拟提起民事公益诉讼的案件应当进行公告,如果公告期内有适格的社会组织决定提起诉讼,检察机关可以支持起诉,对损害后果严重、社会影响较大、社会组织诉讼能力较弱等情形,人民检察院可以采取提供法律咨询、向人民法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、出席法庭等等方式支持社会组织起诉。同时,检察机关作为社会公共利益的代表和法律监督机关,对于社会组织的公益诉讼活动,应当依法进行监督。如果社会组织在诉讼中有无正当理由变更、撤回诉讼请求,或者像这起案件中与侵权人达成可能损害公益的和解协议等情形,可能使社会公共利益不能得到有效保护的,检察机关可以通过向人民法院提出异议、检察建议或抗诉等方式履行监督职责。