关于印发《杭州市生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作指引（试行）》的通知

杭州市生态环境局 杭州市中级人民法院 杭州市人民检察院

关于印发《杭州市生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作指引（试行）》的通知

杭环发〔2022〕36号

各区、县（市）生态环境分局、人民法院、人民检察院，西湖风景名胜区城市管理局：

为深入学习贯彻习近平生态文明思想，高质量推进共同富裕示范区建设，顺应人民群众新要求新期待，落实党中央、国务院关于营商环境创新试点改革决策部署，推动生态环境损害惩罚性赔偿制度改革工作，助力新时代美丽杭州建设，杭州市生态环境局、杭州市中级人民法院、杭州市人民检察院联合制定了《杭州市生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作指引（试行）》。现予印发，自2022年6月25日起施行，请结合实际认真贯彻执行。对执行过程中遇到问题，请分别及时报告相关部门。

杭州市生态环境局 杭州市中级人民法院

杭州市人民检察院

2022年5月25日

杭州市生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作指引（试行）

为深入学习贯彻习近平生态文明思想，充分发挥人民法院、人民检察院和生态环境部门职能作用，加强生态环境损害惩罚性赔偿制度落实与部门工作衔接配合，通过司法与行政手段有效对接，形成生态环境损害惩罚性赔偿的惩戒合力，促进我市生态环境保护和生态文明建设，依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律和司法解释规定，按照《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24 号）、《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2020〕44号）、《杭州市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（市委办发〔2019〕31号）有关规定，结合我市实际，制定本办法：

一、总体要求和目标。积极探索开展生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作，通过司法实践进一步明确生态环境损害惩罚性赔偿适用的价值标准、具体适用情形、赔偿金额计算规则、程序衔接等具体问题，形成相应科学有效的具体运行机制，逐步建立规范高效的生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接机制。

二、生态环境部门依照国家及省市有关生态环境损害赔偿制度的相关规定，组织开展损害调查、鉴定评估、修复方案编制和赔偿磋商等工作，为实施惩罚性赔偿制度打好基础。人民法院依法审理涉及惩罚性赔偿的生态环境损害案件。人民检察院依法办理涉及惩罚性赔偿的生态环境损害公益诉讼案件。

生态环境部门可以邀请检察机关参与磋商程序，提供法律支持，督促赔偿义务人依法承担惩罚性赔偿责任。

三、生态环境部门进行损害调查可以通过收集现有资料、现场踏勘、座谈走访等方式，围绕生态环境损害是否存在、受损范围、受损程度、是否有相对明确的赔偿义务人以及其行为的违法性、主观故意、因果关系和造成的社会影响等问题开展。行政执法过程中形成的勘验笔录或询问笔录、调查报告、行政处理决定、检测或监测报告、鉴定评估报告、生效法律文书等资料可以作为磋商或诉讼的证明材料。调查结束，应当形成调查结论，提出启动磋商或者终止案件的意见。

四、为查清生态环境损害事实，生态环境部门可以根据相关规定委托符合条件的机构出具鉴定评估报告。鉴定评估报告应明确生态环境损害是否可以修复;对于可以部分修复的，应明确可以修复的区域范围和要求。

对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用委托专家评估的方式，出具专家意见，也可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料综合作出认定。

专家可以从省市成立的相关领域专家库或专家委员会中选取。鉴定机构和专家应当对其出具的报告和意见负责。

五、生态环境部门按照相关程序启动生态环境损害赔偿磋商或根据案件情形研判并依法主张生态环境损害惩罚性赔偿，符合提起民事公益诉讼条件的，可告知同级检察机关并移送相关案件线索，通过民事公益诉讼主张生态环境损害惩罚性赔偿。

生态环境部门、人民检察院对发现存在故意实施违反法律规定行为同时具有以下情形之一并造成生态环境功能性损害的，应当根据行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的范围和程度以及造成的社会影响等因素，重点研判是否启动程序追究赔偿义务人的生态环境损害惩罚性赔偿责任：

（一）存在《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定“严重污染环境”或“后果特别严重”情形的；

（二）造成饮用水水源保护区、自然保护区、湿地公园、森林公园、风景名胜区或我市生态保护红线区域等需要重点保护区域内环境污染、生态破坏的；

（三）发生较大及以上突发环境事件的；

（四）跨设区的市排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的；

（五）一年内因故意造成的同一环境违法行为受到两次以上行政处罚的；

（六）其他存在生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失或生态环境功能永久性损害造成的损失的。

六、生态环境损害惩罚性赔偿中“故意”的认定，应当依照赔偿义务人的职业经历、专业背景或者经营范围情况、因同一或者同类行为受行政处罚或者刑事追究情况以及污染物种类、污染方式等证据，结合其他证据并依据司法解释规定进行综合分析判断。

七、生态环境损害惩罚性赔偿金额主张的确定，应当依照相关法律和司法解释规定，以生态环境修复期间服务功能的损失、永久性损害造成的损失数额作为计算基数乘以一定的惩罚性赔偿责任倍数，倍数根据情节合理确定，一般不超过两倍（生态环境损害惩罚性赔偿金额=生态环境修复期间服务功能的损失、永久性损害造成的损失×惩罚性赔偿责任倍数）。

八、生态环境部门根据自身职能，在污染场地勘查、污染物检测鉴定、环境损害及修复评估等方面为司法机关提供专业支持或协助。司法机关在职权范围内，可依法在事实认定、证据标准、法律适用等方面指导生态环境部门更好推进惩罚性赔偿制度的实施。

九、生态环境损害赔偿磋商与民事公益诉讼均应坚持专业判断原则。生态环境部门应在委托第三方机构并根据专业机构出具的生态环境损害鉴定和评估报告或技术专家出具的书面意见基础上，依程序启动生态环境损害赔偿磋商，根据案件情况依法主张惩罚性赔偿。符合条件的可通过民事公益诉讼提起惩罚性赔偿。

十、生态环境损害赔偿诉前诉中赔偿协议应记载案件的基本事实和协议内容，协议内容不得违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益。

十一、经磋商就惩罚性赔偿达成生态环境损害赔偿协议，生态环境部门可依法向人民法院申请司法确认。人民法院应当依法审查。申请司法确认时，应当依法提交司法确认申请书、赔偿协议、鉴定评估报告或专家意见等材料。

十二、惩罚性赔偿原则上采用金钱赔偿，对确实不具有赔偿能力的赔偿义务人，可以结合污染种类、修复目标等情况，适度适用劳务抵偿等制度，但应严格遵循公开、公平、公正的原则，强化监督，不能让有赔偿能力的违法当事人借此逃避相关赔偿责任，维护生态损害赔偿制度的权威性和公正性。

十三、在磋商过程中，赔偿义务人积极自行修复受损生态环境或者缴纳生态环境损害赔偿修复费用，主动消除或者减轻生态环境损害后果的，生态环境部门应当及时将履行情况提供给人民检察院和人民法院。

十四、人民法院依法审理生态环境损害赔偿诉讼或公益诉讼案件，为预防环境损害的发生和扩大，可依法采取证据保全、财产保全、行为保全、先予执行等措施。需要配合、支持的，人民检察院、生态环境部门依法予以配合、支持。

十五、经司法确认的赔偿协议或经法院生效判决、调解书确定的生态环境损害惩罚性赔偿义务，赔偿义务人不履行或不完全履行的，生态环境部门等赔偿权利人可依法向人民法院申请强制执行。人民检察院提起的公益诉讼案件判决、裁定、调解书发生法律效力，被告不履行的，依法强制执行。

十六、生态环境部门、人民法院和人民检察院可以邀请人大代表、政协委员、相关领域专家、相关管理部门等第三方，参与损害赔偿磋商、诉讼调解、旁听庭审等程序。

十七、生态环境部门对生态环境损害惩罚性赔偿款缴纳等履行情况进行跟踪。人民检察院对赔偿协议或生效裁判文书的执行情况跟进监督。

十八、鼓励公众参与。充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体，加强生态环境损害惩罚性赔偿有关法规制度和典型案例的宣传。创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境损害赔偿工作，依法公开生态环境损害惩罚性赔偿信息，保障公众知情权。

十九、人民法院、人民检察院、生态环境部门可协同建设生态环境修复基地、宣传教育基地等，敦促赔偿义务人全面履行义务，有效发挥惩罚性赔偿制度的警示、教育作用。

二十、人民法院、人民检察院与生态环境部门建立联席会议制度，就衔接中的机制完善、重大疑难案件等，开展会商和研究。审判机关、检察机关与生态环境部门建立联络机制，加强日常联络与信息沟通工作。

关于《杭州市生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作指引（试行）》的政策文字解读

为贯彻落实《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24 号）、《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2020〕44号）、《杭州市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（市委办发〔2019〕31号）的相关规定，杭州市生态环境局、杭州市中级人民法院、杭州市人民检察院联合制定了《杭州市生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作指引（试行）》（以下简称《指引》），现对《指引》作如下解读说明：

一、制定背景

为深入学习贯彻习近平生态文明思想，高质量推进共同富裕示范区建设，顺应人民群众新要求新期待，落实党中央、国务院关于营商环境创新试点改革决策部署，推动生态环境损害惩罚性赔偿制度改革工作，助力新时代美丽杭州建设，杭州市生态环境局、杭州市中级人民法院、杭州市人民检察院联合制定了《杭州市生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作指引（试行）》。

二、政策依据

依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律和司法解释规定，按照《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24 号）、《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2020〕44号）、《杭州市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（市委办发〔2019〕31号）有关规定，结合我市实际，制定本《指引》。

三、重点内容

（一）明确总体目标。积极探索开展生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接工作，通过司法实践进一步明确生态环境损害惩罚性赔偿适用的价值标准、具体适用情形、赔偿金额计算规则、程序衔接等具体问题，形成相应科学有效的具体运行机制，逐步建立规范高效的生态环境损害惩罚性赔偿制度适用衔接机制。

（二）强化部门联动。生态环境部门依照国家及省市有关生态环境损害赔偿制度的相关规定，组织开展损害调查、鉴定评估、修复方案编制和赔偿磋商等工作，为实施惩罚性赔偿制度打好基础。人民法院依法审理涉及惩罚性赔偿的生态环境损害案件。人民检察院依法办理涉及惩罚性赔偿的生态环境损害公益诉讼案件。

生态环境部门可以邀请检察机关参与磋商程序，提供法律支持，督促赔偿义务人依法承担惩罚性赔偿责任。

（三）细化调查程序。生态环境部门进行损害调查可以通过收集现有资料、现场踏勘、座谈走访等方式，围绕生态环境损害是否存在、受损范围、受损程度、是否有相对明确的赔偿义务人以及其行为的违法性、主观故意、因果关系和造成的社会影响等问题开展。行政执法过程中形成的勘验笔录或询问笔录、调查报告、行政处理决定、检测或监测报告、鉴定评估报告、生效法律文书等资料可以作为磋商或诉讼的证明材料。调查结束，应当形成调查结论，提出启动磋商或者终止案件的意见。

（四）明确鉴定途径。为查清生态环境损害事实，生态环境部门可以根据相关规定委托符合条件的机构出具鉴定评估报告。鉴定评估报告应明确生态环境损害是否可以修复;对于可以部分修复的，应明确可以修复的区域范围和要求。

对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用委托专家评估的方式，出具专家意见，也可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料综合作出认定。

专家可以从省市成立的相关领域专家库或专家委员会中选取。鉴定机构和专家应当对其出具的报告和意见负责。

（五）明确启动惩罚性赔偿的情形。生态环境部门按照相关程序启动生态环境损害赔偿磋商或根据案件情形研判并依法主张生态环境损害惩罚性赔偿，符合提起民事公益诉讼条件的，可告知同级检察机关并移送相关案件线索，通过民事公益诉讼主张生态环境损害惩罚性赔偿。

生态环境部门、人民检察院对发现存在故意实施违反法律规定行为同时具有以下情形之一并造成生态环境功能性损害的，应当根据行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的范围和程度以及造成的社会影响等因素，重点研判是否启动程序追究赔偿义务人的生态环境损害惩罚性赔偿责任：

1.存在《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定“严重污染环境”或“后果特别严重”情形的；

2.造成饮用水水源保护区、自然保护区、湿地公园、森林公园、风景名胜区或我市生态保护红线区域等需要重点保护区域内环境污染、生态破坏的；

3.发生较大及以上突发环境事件的；

4.跨设区的市排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的；

5.一年内因故意造成的同一环境违法行为受到两次以上行政处罚的；

6.其他存在生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失或生态环境功能永久性损害造成的损失的。

（六）明确生态环境损害惩罚性赔偿中“故意”的认定。应当依照赔偿义务人的职业经历、专业背景或者经营范围情况、因同一或者同类行为受行政处罚或者刑事追究情况以及污染物种类、污染方式等证据，结合其他证据并依据司法解释规定进行综合分析判断。

（七）明确生态环境损害惩罚性赔偿金额确定。应当依照相关法律和司法解释规定，以生态环境修复期间服务功能的损失、永久性损害造成的损失数额作为计算基数乘以一定的惩罚性赔偿责任倍数，倍数根据情节合理确定，一般不超过两倍（生态环境损害惩罚性赔偿金额=生态环境修复期间服务功能的损失、永久性损害造成的损失×惩罚性赔偿责任倍数）。

（八）明确赔偿方式。惩罚性赔偿原则上采用金钱赔偿，对确实不具有赔偿能力的赔偿义务人，可以结合污染种类、修复目标等情况，适度适用劳务抵偿等制度，但应严格遵循公开、公平、公正的原则，强化监督，不能让有赔偿能力的违法当事人借此逃避相关赔偿责任，维护生态损害赔偿制度的权威性和公正性。

（九）明确不履行协议后果。经司法确认的赔偿协议或经法院生效判决、调解书确定的生态环境损害惩罚性赔偿义务，赔偿义务人不履行或不完全履行的，生态环境部门等赔偿权利人可依法向人民法院申请强制执行。人民检察院提起的公益诉讼案件判决、裁定、调解书发生法律效力，被告不履行的，依法强制执行。

（十）鼓励公众参与。充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体，加强生态环境损害惩罚性赔偿有关法规制度和典型案例的宣传。创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境损害赔偿工作，依法公开生态环境损害惩罚性赔偿信息，保障公众知情权。

（十一）建立联席会议制度。人民法院、人民检察院与生态环境部门建立联席会议制度，就衔接中的机制完善、重大疑难案件等，开展会商和研究。审判机关、检察机关与生态环境部门建立联络机制，加强日常联络与信息沟通工作。

四、施行时间。本《指引》自2022年6月25日施行。

五、解读机关及解读人。

解读机关：杭州市生态环境局

来源：杭州市人民政府门户网站