最高检发布检察机关全面开展公益诉讼五周年工作情况

检察机关全面开展公益诉讼五周年

工作情况

一、始终坚持以习近平法治思想为引领，创新公益诉讼检察工作理念

检察公益诉讼制度全面开展以来，在党中央和习近平总书记关心、重视下阔步发展。习近平总书记多次作出重要指示，2017年9月在向第二十二届国际检察官联合会年会发出贺信中指出“中国检察机关是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”，2021年12月6日在中央政治局第三十五次集体学习时强调要“完善公益诉讼制度”，始终指引着公益诉讼检察工作的发展方向。党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”；党中央2021年1月印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》明确要求“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”；2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出“积极稳妥推进公益诉讼检察”。最高检党组深刻领会习近平总书记关于公益诉讼的系列重要论述，坚持理念引领实践并总结完善，形成了公益诉讼检察工作理念。树立双赢多赢共赢理念：公益诉讼检察并非“零和博弈”，本质是通过加强对公益损害问题的监督，助力政府部门依法行政，共同维护人民根本利益，得到各方面大力支持。五年来，这一理念从最初的履职要求层面延展到最终效果实现层面，从对检察机关履职要求演变为多方共识，从检察机关与政府及其部门共赢扩展到立法、执法、司法等整个治理共同体共赢。行政机关从最初的不理解到支持配合，再到主动要求监督、寻求公益诉讼在行政执法手段不足时提供法治赋能，彰显党中央推进全面依法治国的巨大成效。树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念。充分运用党领导一切这个最大的政治优势，积极有力促进行政机关发挥主动纠错机制作用，以磋商或者检察建议等非诉方式督促协同行政机关开展前端治理，推动绝大多数案件在诉前环节得以解决。2017年7月至2022年6月，全国共制发公益诉讼诉前检察建议52万余件；行政机关诉前阶段回复整改率已从2018年的97.2%持续上升至2021年的99.5%。检察建议不能落实的，则提起诉讼，促进依法行政，警示、教育社会面。树立“持续跟进监督”理念。为保证办案效果，强调从诉前程序、到提起诉讼再到判决执行，一个环节一个环节持续跟进，并把全流程整改效果的“回头看”作为“规定动作”，努力让受损公益得到恢复。同时要求从个案办理，延伸到类案和区域整治，并促进形成和完善长效治理机制。

二、始终围绕中心服务大局，充分发挥公益诉讼检察促进国家治理独特制度效能

一是深化落实服务保障长江经济带发展公益诉讼检察举措。最高检组织召开长江经济带发展检察论坛，发布《服务保障长江经济带发展检察白皮书》及典型案例；挂牌督办长江经济带生态环境警示片等问题线索；制定印发长江经济带检察机关加强协作配合的意见；渝川黔滇藏青六省（区、市）召开长江上游生态环境保护检察协作联席会等，深入推动跨区域司法保护协作，促进“一条长江、共同保护”。沿江检察机关深化开展“保护长江母亲河”专项行动，重庆在全市44个检察院设立长江生态检察官办公室。主动融入长江流域禁捕退捕工作，加强公益诉讼检察与行政执法、刑事检察协同协作，贯彻修复性司法理念，强化渔业生态资源修复。安徽省检察机关引导违法行为人及行政机关放流各类幼鱼3000余万尾。江西省检察机关部署非法销售渔具专项监督活动，助力源头查处。二是服务黄河流域生态保护和高质量发展。制定发布《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》。最高检联合水利部推动沿黄九省（区）河长办和检察机关共同开展“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，建立“河长+检察长”工作机制，推动黄河全流域生态治理。专项期间，共依法清理整治河道内“四乱”问题9544个，督促清理污染水域面积3.6万亩，督促清理污染和非法占用河道3173余公里，督促整改拆除违法建筑340万平方米。沿黄河九省（区）省级检察院召开服务保障黄河流域生态保护检察论坛，共同推动保护母亲河生态环境。河南省检察院、山东省检察院分别与水利部黄河委河南、山东黄河河务局会签加强协作配合的意见，推动黄河水行政执法与检察公益诉讼协作配合取得新突破。宁夏检察机关持续巩固深化专项行动成果，与省水利厅联合开展黄河干流宁夏段取水工程专项整治活动。三是主动服务乡村振兴战略。全国检察机关围绕农村土地保护、农村人居环境整治、食用农产品安全保护、精准识贫扶贫等“三农”领域问题加大办案力度。兵团检察机关针对农业残膜污染开展专项监督，加强农田土壤保护。湖南、湖北、贵州、广西、辽宁等地检察机关开展服务“三农”专项监督活动。陕西省检察院印发《关于开展服务和保障实施乡村振兴战略检察公益诉讼工作的通知》。黑龙江省检察院开展专项监督同时印发《农村面源污染专项监督工作指导意见》。四是加强与全国性专项整治协同。主动对接中央环保督察，配合全国人大常委会生态环境相关法律的执法检查，参与农村乱占耕地建房问题整治。安徽省检察院紧盯粮食安全，会同省自然资源厅开展“农村乱占耕地建房”清理专项监督活动，通报违法占地典型案例7起，联合挂牌督办4起。五是助力打好疫情防控阻击战。最高检第八检察厅下发系列工作指引，对重点涉疫领域工作开展提供具体指引，引导各地按照党中央和地方党委政府疫情防控工作部署，统筹做好疫情防控与司法办案工作，为服务保障疫情防控和经济社会发展提供坚实司法保障。安徽省检察院重点摸排冷链食品、进口食品的加工、贮存、运输、销售等环节问题线索，通过督促行政机关履职和提起惩罚性赔偿等方式维护群众切身利益。六是因地制宜服务区域重大战略和本地中心工作。各地通过符合本地特色专项监督活动的开展，更广范围、更深层次融入国家治理。北京市检察院部署开展危化品安全生产、无障碍环境建设专项监督活动，服务保障建党100周年庆祝活动、北京冬奥会和冬残奥会。黑龙江、吉林、辽宁检察机关落实最严格的耕地保护制度，深入开展“保护黑土地，守护大粮仓”公益诉讼专项活动。南水北调中线六省市检察机关召开“服务保障南水北调中线工程检察公益诉讼协作会”，建立省际协作机制，持续开展南水北调中线工程生态保护公益诉讼专项监督活动，助力一渠清水安全北送。内蒙古自治区检察院开展“守护北疆草原林地”专项监督, 恢复林地3.16万亩、草原3.87万亩，入选2021年内蒙古十大法治事件。云南检察机关深化“金沙江流域和九大高原湖泊生态环境与资源保护”等专项监督活动，发布《金沙江流域（云南段）生态环境和资源保护检察白皮书》。吉林、江西、广西、陕西检察机关分别开展“松花江流域保护”“守护鄱阳湖”“漓江流域生态环境保护”“秦岭生态保护”等专项监督活动。

三、始终坚持以人民为中心，以公益诉讼检察办案实效守护人民群众美好生活

公共利益归根结底是人民的利益，公益诉讼作为一项着眼于维护公共利益的司法制度，从政治上看是一项党的民心工程。检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指引，深入践行习近平法治思想，努力把以人民为中心落实到每一起公益诉讼案件中。在具体工作中，围绕群众身边事，以专项活动为抓手，把好事抓常办实。最高检先后部署“保障千家万户舌尖上的安全”“公益诉讼守护美好生活”“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年等专项监督活动，这些活动都聚焦人民群众在生态环境、食品药品安全、安全生产等方面的最切身需要，解决人民群众的操心事、揪心事、烦心事，助力厚植党的执政基础。广东省湛江市检察机关针对某农场养猪场排污污染湛江市饮用水源地鹤地水库严重危及饮用水安全发出检察建议，先后6次牵头召开多部门参加的污染整治联席会议，制定整改措施并持续跟踪落实，全面完成辖区10家违规养殖场的清拆任务，共拆除养殖场6800余平方米，妥善处理好生猪600余头、鸭子1.6万只，切实保障广大群众“生命之源”。四川省渠县人民检察院督促整治乡镇农贸市场食品小作坊行政公益诉讼案中，检察机关针对小作坊监管盲点，督促相关部门理顺监管职责，织密食品安全监管网络，推动市县两级食安委对36个乡镇136家食品小作坊进行整顿，减少乡镇食源性安全隐患。

四、始终坚持问题导向，以改革创新推进中国特色公益诉讼检察制度的发展完善

一是针对法律规定较为原则、办案实践中操作性规范不足的问题，完善办案规范，严格依法履行公益诉讼检察职责。最高人民检察院会同最高人民法院联合印发《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对检察机关诉讼地位、审判程序、诉讼权利义务等作出规定，夯实了检察公益诉讼制度的基础。针对公益诉讼办案实践中存在的规范依据分散、操作性不强的问题，制定《人民检察院公益诉讼办案规则》，这是检察机关第一部系统规范公益诉讼案件办理的司法解释，为办案提供了全流程、体系化的规范依据。不断摸索重点领域、环节办案规律，出台检察机关办理行政和民事公益诉讼案件的两个办案指南以及办理英雄烈士保护民事公益诉讼案件和公益诉讼案件公开听证两个工作指引，推动逐步形成覆盖面宽、操作性强的办案指引体系。加强权力运行监督制约。最高检第八厅发布“公益诉讼检察七条禁令”，山西省检察院出台《公益诉讼检察权运行监督管理办法（试行）》。浙江省检察院印发《行政公益诉讼诉前检察建议跟进监督实施办法》，强化跟进监督的精准性、规范性和实效性。海南省检察院制定《关于海洋公益诉讼和海洋生态修复的工作指引》，促进规范办理海洋生态修复类案件。

二是针对制度全面推开初期省级以上检察院直接办案较少、办案质效不高的问题，加大最高检和省级院自办案件力度。2021年，最高人民检察院直接立案办理公益诉讼案件6件，各省级人民检察院直接立案办理案件104件，实现省级院自办案件办案全覆盖，推动了一系列重大公益受损问题得到解决。如对涉及山东、江苏、河南、安徽4省34县（市、区）的“南四湖”流域生态环境受损问题，最高人民检察院直接立案办理，专项立案205件，督促全流域协力扭转治污困局，重现一湖碧水。

三是针对公益损害问题往往跨不同区域、分散治理效果不佳的问题，建立跨区划协作机制。最高检制定出台了《检察公益诉讼跨行政区划管辖指导意见（试行）》；推动建立全国重要江河湖泊跨区划行政公益诉讼管辖协作机制，长江流域21个省界断面已全部会签协作机制。京津冀检察机关、天津等大运河沿线八省市检察机关分别会签海河流域、大运河沿线公益诉讼管辖协作意见。上海、江苏、浙江、安徽等分别签订长三角区和环太湖流域公益诉讼协作意见。陕西、山西、河南检察机关联合开展汾渭平原大气污染综合治理公益诉讼专项监督活动。辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古检察机关共建东北三省一区林业生态资源和东北虎豹国家森林公园保护公益诉讼协作机制。重庆、四川检察机关建立长江、酉水流域生态环境行政公益诉讼跨省管辖协作机制。四川、西藏、云南、青海、甘肃、新疆六省区和新疆兵团检察院签订青藏高原及周边区域生态检察跨省际区划协作机制意见等。

四是针对基层办案压力阻力较大的问题，完善一体化办案机制。公益诉讼案件情况复杂，绝大多数在基层办理，基层检察院往往面临较大办案压力和阻力，为克服这一难题，检察机关充分利用上下级领导体制，发挥各级院不同的优势和作用，探索建立一系列适应公益诉讼办案需要的一体化机制。江西省人民检察院制定《关于建立公益诉讼一体化办案机制的指导意见（试行）》，优化以省级院为龙头、市级院为主干、基层院为基础的上下一体、统一指挥、统一调配、运转高效的办案格局。上海市院制定调用辖区检察人员办案细则、案件质效评定办法、线索平台管理规章等文件，建立一体化办案、繁简分流、简案快办、案件质效评定等机制。陕西等省级检察院成立指挥中心，检察长任指挥长，强化办案信息汇集、质量把控、协调指挥、力量调配以及信息发布。最高检直接立案办理的万峰湖流域生态环境受损专案中，污染问题涉及桂、黔、滇三省（区）五县（市），仅靠一地之力难以推动全面治理，最高检抽调桂、黔、滇三地47名检察业务骨干组成专案组，在四级检察机关的共同努力下，解决了长期困扰三省交界地区群众的湖水污染问题。

五是针对公益损害调查取证难的问题，以科技赋能提升调查质效。最高人民检察院与中国科学院成立生态环境鉴定联合实验室，江苏、浙江省检察院分别与本省生态环境厅成立公益诉讼司法鉴定联合实验室等。各级检察机关加强无人机等调查设备配备，建设一批快速检测实验室，有效提高取证、检测的质效。贵州检察机关建设无人机辅助调查取证平台，对无人机实行统一认证调度，强化图像数据的收集汇总、分析处理及证据转换，实现传统“平面化”取证向“立体化”转变。

六是针对公益保护协作不足的问题，加强跨部门合作机制。公益保护是一项系统工程，各级检察机关践行“双赢多赢共赢”理念，努力搭建范围更广、更有效管用的协作机制。最高人民检察院与生态环境部等九部委会签《关于在检察公益诉讼中加强协作配合打好污染防治攻坚战的意见》。与中央网信办、国务院食品安全办等10个部门联合下发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》。与最高人民法院、中国消费者协会等7个部门联合印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》。与自然资源部联合印发《关于在土地执法查处领域加强协作配合的试点方案》。与水利部印发《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》。为助推中央生态环境保护督察整改工作落实，制定了《中央生态环境保护督察公益诉讼案件线索交办督办工作办法》。最高人民检察院分别与司法部、生态环境部等有关部委搭建合作机制，推动解决环境污染案件鉴定难、费用高、周期长等问题。

七是针对公益保护社会参与度、知晓度有待提升问题，创新社会支持机制。各地检察机关积极推广诉前圆桌会议、听证、公开宣告、现场送达等多种方式，不断提升公益诉讼的公众参与度和公信力。如福建检察机关针对行政机关虽有整改意愿但因客观原因整改确有困难，或案件涉及多个行政机关需协调配合共同履职的情况，建立了圆桌会议机制，由人民检察院召集相关部门、组织以及人大代表、群众代表召开诉前圆桌会议，共同研究解决方案和措施。最高检推动建设“益心为公”检察云平台，启动在12个省份的试点工作，目前已吸收志愿者1.6万余人，提报线索1128件。辽宁省检察院在《辽宁日报》开通检察公益诉讼“问需”通道，1096名各行各界各业群众和代表建言献策，收集案件线索771条。重庆建立公益诉讼观察员制度，38个基层院聘请观察员1161名，为办案提供线索107条。山东省检察院研究制定《公益观察员聘任管理工作办法（试行）》，聘请生态环保、食药安全等领域业务专家担任公益观察员。上海建立公益诉讼举报奖励机制，制定案件举报奖励办法，引导鼓励社会公众依法提供公益诉讼案件线索。

五、拓展公益诉讼案件范围取得新成效，推动公益诉讼检察走向更广阔空间、发挥更大作用

检察机关认真贯彻落实党的十九届四中全会关于“拓展公益诉讼案件范围”的精神，将“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，最高检制定下发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》。2018年以来，英雄烈士保护法、未成年人保护法、安全生产法、军人地位和权益保障法、个人信息保护法、反垄断法等以单行法的方式赋予检察机关在相应领域提起公益诉讼的法定职责。26个省级人大常委会出台了加强公益诉讼检察工作的专项决定，深圳市人大常委会出台了《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》，这些地方立法对贯彻执行有关上位法、拓展公益诉讼案件范围等提供了补充、解释依据。2019年11月至2022年6月，全国检察机关共办理新领域案件10万余件，其中民事约4000件、行政约10万件。其中，办理公共安全领域3.7万件，文物和文化遗产领域1万余件，特殊群体权益保护5000余件，个人信息领域4000余件，国防军事利益领域931件，反垄断、反不正当竞争领域180件。

一是安全生产领域。检察机关办理涉及危险化学品、易燃易爆物品、违规采矿导致地面坍塌、违法建设施工带来的消防交通安全隐患等一系列与生产工作联系紧密的公益诉讼案件，为安全生产保驾护航，更好守护人民群众生命安全。上海检察机关积极开展“维护高铁沿线安全专项检察监督活动”，在沪苏浙皖三省一市3000多公里的高铁沿线排查出400余处安全隐患，针对京沪高铁、沪杭高铁段违章建筑、非法侵占、危险品堆放等涉高铁安全问题，制发诉前检察建议38份，推动风险排查整治。浙江省检察院部署开展了安全生产领域公益诉讼专项行动和烟花爆竹生产经营专项监督行动，全省共立案546件。贵州省检察院开展“安全生产守夜人”专项行动，配套制定相关办案指导意见等。二是个人信息保护领域。最高检会同中央网信办、工业和信息化部等职能部门积极推进行政执法与公益诉讼检察衔接，发布个人信息保护领域公益诉讼典型案例，回应整治APP过度收集个人信息、快递物流泄露个人信息、骚扰电话等人民群众反映强烈的突出问题。浙江检察机关办理监督纠正南浔古镇景区违法采集人脸识别信息民事公益诉讼案，取得良好社会效果。广东省各级检察机关开展人体生物学特征采集识别系统使用情况专项排查，立案249件，推动建立关于人体生物特征的安全技防系统监管协作机制等。三是文物和文化遗产保护领域。扎实开展长城、大运河文化、传统村落保护、红色资源保护等公益诉讼专项行动，先后发布10件文物和文化遗产保护、13件大运河保护公益诉讼典型案例。最高检与退役军人事务部联合开展全国县级及以下烈士纪念设施管理保护专项行动，下发《关于结合党史学习教育切实做好革命文物等红色资源保护检察公益诉讼工作的通知》，发布14件红色资源保护领域公益诉讼典型案例。河北省检察机关推动“长城保护检察公益诉讼专项活动”向纵深开展，组织开展全线踏查长城活动，进一步摸清底数、发现问题、收集线索，加大办案力度。山东省检察院开展“保护大运河”公益诉讼专项监督，充分发挥大运河生态环境保护、河道水系治理和文化遗产保护效能。湖南省检察院推动出台《湖南省红色资源保护和利用条例》，将“检察机关依法在红色资源保护工作中开展公益诉讼”写入地方性立法。广西检察机关部署开展“学党史  缅英烈  护忠魂”保护英烈检察公益诉讼专项监督活动，聚力红色资源保护，传承红色血脉。四是国防和军事利益领域。最高检会同中央军委政法委制定《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》，发布2批共13件军地协作检察公益诉讼典型案例。与解放军军事检察院、空军有关部门联合开展空军机场净空保护公益诉讼专项行动。天津市武清区检察院和北京军事检察院联合办案，妥善解决某机场树木超高等影响军机飞行安全问题。广东省检察院与广州军事检察院、广东海警局签订《关于加强检警军地协作配合工作的意见》，加强海洋资源保护领域公益诉讼协作。五是特殊群体权益保障领域。最高检会同中国残联认真贯彻落实习近平总书记关于无障碍设施建设的重要指示精神，联合发布10件无障碍环境建设领域检察公益诉讼典型案例，总结推广杭州经验，在全国部署常态化专项监督，将“有爱无碍”进行到底，帮助“无码老人”消除“数字鸿沟”。总结推广山西关于赡养类检察民事公益诉讼案件办案指引。与全国妇联联合下发《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》。指导北京市检察机关开展“检爱同行、共护未来”公益诉讼专项监督活动，促进故宫、八达岭长城、天坛、圆明园等40余家爱国主义教育基地对未成年人免费开放，赢得社会高度评价。

六、不断深化理论研究和国际交流，完善公益诉讼检察制度理论体系

检察公益诉讼是一项新制度，检察机关坚持实践探索与理论创新同步推进。各级检察机关在制度完善与实践办案中都与学界保持良好互动，通过召开研讨会、论证会、听证会等方式，充分听取吸收学界的意见建议，积极支持学界开展公益诉讼研究。最高人民检察院授予中国政法大学、郑州大学、西北政法大学、湘潭大学检察公益诉讼理论研究中心或研究院为检察公益诉讼研究基地。郑州大学研究基地2020年在法学院开设面向在校法学专业本科生的公益诉讼法学课程，编写公益诉讼法学教材，并在全国首家设置公益诉讼法学硕士研究生招生方向，为检察公益诉讼高质量发展培养高素质专业人才。各地检察机关也与高等院校、科研机构合作设立公益诉讼检察理论综合研究基地。

检察公益诉讼是中国特色社会主义法律制度、司法制度创新发展的重大成果，制度设计的中国方案受到广泛关注，制度运行中体现出效率、效果得到更加广泛的认同，国际影响持续扩大。最高检第八检察厅深化国际合作，促进交流互鉴，宣传公益保护中国方案，为公益保护这一世界难题贡献中国智慧。最高检参加世界自然保护大会、联合国生物多样性大会等重要国际会议，与越南、蒙古、白俄罗斯、匈牙利等国检察机关进行业务交流，与欧洲环保协会等国际组织联合举办国际研讨会，宣介检察公益诉讼制度，具有鲜明中国特色的检察公益诉讼制度获得国际社会的广泛瞩目和好评，成为讲好中国法治故事的一张亮眼名片。