最高检第八检察厅负责人就生物多样性保护公益诉讼典型案例答记者问（2021-10-09）

      10月9日,最高人民检察院发布了一批生物多样性保护公益诉讼典型案例,最高检第八检察厅厅长胡卫列就此回答了记者提问。

　　记者:最高检在2020年已发布过一批“检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例”,此次将生物多样性保护公益诉讼作为一个专题发布典型案例,出于何种考虑?

　　胡卫列:生物多样性保护是对生态复合体和生态过程的全面、动态保护,包含物种多样性、生态系统多样性和遗传资源多样性。习近平总书记指出,“人与自然是生命共同体”,“生物多样性关系人类福祉,是人类赖以生存和发展的重要基础。” 生物安全关乎人民生命健康,关乎国家长治久安。党的十八大以来,党中央把加强生物安全建设摆上更加突出的位置,纳入国家安全战略。我国生物安全防范意识和防护能力不断增强,维护生物安全基础不断巩固,生物安全建设取得历史性成就。

　　去年以来,各级公益诉讼检察部门以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导,深入学习、领会和准确把握《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,加强与刑事检察部门、相关行政机关以及社会组织的沟通协作,进一步加大生物多样性保护检察监督力度,完善制度机制,形成保护合力。除了野生动物保护外,检察机关公益诉讼部门生物多样性保护案件范围不断拓展,取得了积极成效。

　　习近平总书记在中共中央政治局2021年9月29日就加强我国生物安全建设进行第三十三次集体学习中强调,要积极参与全球生物安全治理,同国际社会携手应对日益严峻的生物安全挑战,为世界贡献中国智慧、提供中国方案。为了配合联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)召开,最高检此次发布生物多样性保护公益诉讼典型案例,一方面,是为了展现检察机关在生物多样性保护中的经验做法,引导各地检察机关持续深入发挥公益诉讼检察职能的独特效用。另一方面,也是对生物多样性保护领域公益诉讼检察工作的阶段性总结。我们将以发布本批典型案例为契机,继续加强对实践经验的总结提炼,更好地指导办案实践,不断深化生物多样性保护公益诉讼检察工作。

　　记者:本批案例有什么特点?在生物多样性保护方面,公益诉讼检察如何发挥职能作用?近年来有什么新的变化?

　　胡卫列:本次发布的典型案例有8件行政公益诉讼案件、3件民事公益诉讼案件、3件刑事附带民事公益诉讼案件,是从全国各地上报的100多个优秀案例中经过三轮筛选出来的。其特点:一是案例类型丰富,不仅有行政公益诉讼诉前和起诉、单独民事、刑事附带民事公益诉讼案例,还有支持起诉、申请撤诉等多种情形,基本涵盖了公益诉讼检察的监督方式;二是保护对象丰富,既有国家保护的陆生、水生野生动物、植物,也有动物栖息地、自然保护区,还有对外来入侵物种的防治和本地重要生物种群的保护,涉及生物多样性三个组成部分即物种多样性、生态系统多样性和遗传资源多样性;三是从保护级别来看,本批案例保护对象从国家一级保护动植物到“三有”保护动物(即有益、有重要经济价值,有科学研究价值的野生动物),均有涉及。

　　依据环境保护法、生物安全法等相关法律规定,生物多样性保护属于“生态环境和资源保护”范畴,是公益诉讼检察的法定管辖领域。检察机关在一下几个方面发挥公益诉讼职能作用:一是充分发挥行政公益诉讼的职能作用。对于有关行政机关怠于履职、执法不到位或者存在监管漏洞,督促、协同行政机关依法履行监管职责。如剑阁县检察院针对古柏资源保护不力问题,通过行政公益诉讼实现对全县古柏资源的有效保护,并推动跨区域跨部门协作,建立长效保护机制。检察机关办案中既充分尊重行政机关保护生物多样性执法的独立性,做到尽职不越位,又在监督的同时,加强与行政机关的协作配合,形成保护合力。如云南寻甸县检察院针对黑颈鹤自然保护区生态环境存在的问题和隐患,依法向6家行政机关、3家乡政府公开送达检察建议,督促其全面履行保护职责,制定自然保护区管理规定,形成黑颈鹤保护合力。二是发挥民事公益诉讼在生物多样性保护方面的损害赔偿和资源补偿作用。对于非法猎捕、交易、运输、食用野生动物,影响生态环境安全等破坏生物多样性保护、损害公共利益的行为,运用民事公益诉讼手段,追究行为人的民事责任。如江苏泰州市检察院对于非法捕捞鳗鱼苗的行为提起民事公益诉讼,全链条追究捕捞者、收购者、贩卖者的连带侵权责任。山东青岛市检察院对非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品的行为提起民事公益诉讼,并根据《民法典》规定提出惩罚性赔偿的诉讼请求。三是着力发挥公益诉讼检察预防功能和治理效能,针对监管盲区和治理漏洞,提出检察建议,深化源头治理,促进完善生物多样性保护体系。浙江丽水莲都区检察院在公益损害发生之前,推动政府变更建设规划,对中心城区原生态樟树群整体原址保护,并推动政府出台古树名木保护机制。辽宁省检察机关在督促保护中华蜜蜂品种资源案中,一方面通过行政公益诉讼督促相关行政机关依法履职,及时保护国家珍稀遗传品种资源,防止特有生物物种的濒危灭绝;另一方面积极发挥检察机关助力社会综合治理及效能提升作用,争取地方党委、人大支持,推动完善地方立法对中华蜂物种的法治化规范保护,解决地方治理的重点、难点问题。

　　生物多样性保护公益诉讼案件的变化,除案件数量较快增长,保护对象和范围不断扩大外,还呈现出了跨区域的特征。随着互联网经济的快速发展,以观赏、养殖、品尝为由的线上野生动植物交易也不断出现,不少案件甚至涉及国际贸易,检察机关充分利用一体化办案机制与跨区域协作办案,加大对野生动植物及其制品的保护。

　　记者:此次发布的典型案例中有2件案例与督促整治外来物种入侵相关,检察机关办理这类案件有什么考虑?

　　胡卫列:外来物种入侵直接导致当地物种的退化、濒危、甚至被灭绝,严重破坏当地生物多样性和生态秩序生态安全。防范和遏制外来物种入侵、保护生态环境和生物物种安全,是生物多样性保护的重要内容。2020年10月17日通过的《中华人民共和国生物安全法》,明确将防范外来物种入侵纳入保护生物安全的法定范围。

　　随着国际经济文化交往的日益频繁,我国已成为遭受外来物种入侵最严重的国家之一。习近平总书记指出,“现在,传统生物安全问题和新型生物安全风险相互叠加,境外生物威胁和内部生物风险交织并存。”由于外来物种入侵涉及面广,潜伏期长,追溯源头难度大,没有特定的侵权主体或者侵权主体即被告的认定存在困难,难以用民事公益诉讼的方式进行整治,社会团体、民间组织在防范外来物种入侵方面作用发挥有限,由检察机关通过行政公益诉讼的方式,在遏制外来物种入侵、保护生物多样性方面能够发挥独特的职能作用。一方面要通过诉前磋商、制发检察建议、提起行政公益诉讼等方式督促行政主管部门履职,另一方面也要加强与行政机关的协作配合,发挥各方合力,督促履职与协调配合并行,共同防范和遏制外来物种入侵。

　　实践中,各地检察机关也日益重视并办理了一批遏制外来物种入侵的案件,除了本次发布的辽宁宽甸县检察院督促保护中华蜂品种资源、吉林乾安县检察院督促整治黄花刺茄案之外,比较典型的还有贵州遵义红花岗区检察院办理的督促整治福寿螺案,云南玉溪市红塔区检察院督促防控红火蚁案、内蒙古兴安盟科右前旗检察院督促整治刺萼龙葵案等。

　　记者:“呵护自然人人有责。”公众参与是保护生物多样性的重要渠道,社会组织是生物多样性保护中的重要力量。社会组织如何参与到公益诉讼中来?怎么发挥好这支重要力量的作用,更好地保护生物多样性?

　　胡卫列:公益保护是一项系统工程,不能只由检察机关“单打独斗”,需要凝聚各方共识,借助各方力量。生物多样性保护也是如此,社会组织与民间团体也是生物多样性保护的重要力量。检察机关注意加强与有关社会组织的沟通协作,充分调动各方参与公益诉讼的积极性。一是根据民事诉讼法和有关司法解释规定,检察机关拟提起民事公益诉讼的,依法履行诉前公告程序。公告期满,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,检察机关才向法院提起诉讼。检察机关在民事公益诉讼中处于补充之诉的地位,对于公益保护具有兜底性。二是检察机关具有支持社会组织提起公益诉讼的职能。民事诉讼法第55条第2款规定,对于社会组织提起的民事公益诉讼,检察机关可以支持起诉。实践中检察机关通过提供法律咨询、提出法律意见书、协助调查取证、向法院提交支持起诉意见书、出席法庭参与庭审、监督审判执行活动等方式,对社会组织提起公益诉讼给予支持、帮助。这既能发挥检察机关的办案优势,又可以调动社会组织提起民事公益诉讼的积极性,有利于凝聚和形成保护公共利益的社会合力。另一方面检察机关也要对社会组织提起公益诉讼进行必要的监督,尤其要对其在诉讼中撤诉、放弃诉讼请求、和解与调解等实体性处分行为实施监督,避免社会公共利益因其不当行使诉权而受到损害。三是加强与社会公益组织的日常交流沟通,共同开展课题研究、教育培训、信息分享等,吸纳社会组织专业支持,形成检察机关与社会组织在公益保护方面的优势互补。主动提供实践经验材料和典型案例样本,共同加强公益诉讼理论研究,推动健全完善公益诉讼制度。