三门峡市灵宝市人民政府不依法履职案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序    湿地自然保护区保护  跨行政区划管辖 

【要  旨】

地方政府期待用法治的力量保护生态环境的诉求与检察机关开展公益诉讼的理念高度契合，检察机关发挥跨区划办案优势助推严重破坏湿地生态问题彻底整改，实现双赢多赢共赢，因地制宜开展生态修复，为湿地修复模式的建立提供“灵宝方案”。

【基本案情】

2003年4月，灵宝市融利实业有限责任公司（以下简称融利公司）通过转包的形式获得位于灵宝市故县镇高柏村的黄河滩地使用权，用于建设生猪养殖产业基地。2013年，在灵宝市招商引资下，灵宝瑞亚牧业有限公司（以下简称瑞亚公司）接管经营位于灵宝市故县镇盘东村黄河滩地上的万头奶牛养殖项目。

融利公司和瑞亚公司的养殖场均位于河南黄河湿地国家级自然保护区范围内。融利公司违法建有东、西两个养猪场，场区占地362亩，其中东场区241，占用核心区105亩，缓冲区136亩；西场区121亩，占用核心区71亩，缓冲区50亩。瑞亚公司违法建有养牛场，场区占地299亩，其中核心区79亩，缓冲区186亩，实验区34亩。融利公司和瑞亚公司在黄河湿地保护区内违法养殖的行为，对黄河湿地的生态环境造成严重破坏。

2016年第一轮中央环保督察对此问题予以通报，灵宝市人民政府及相关行政部门没有采取切实有效措施，致使问题没有得到及时有效的解决。

【诉前程序】

2018年10月，中央环境保护督察“回头看”反馈意见再次指出灵宝市内融利公司和瑞亚公司违法在黄河湿地保护区内建设养殖场，并破坏当地生态环境的问题。2018年12月12日，河南省人民检察院将该案件线索交河南省人民检察院郑州铁路运输分院办理。

河南省人民检察院郑州铁路运输分院调查发现，融利公司的养猪场和瑞亚公司的养牛场，分别自2003年和2007年开始，在未通过环境影响评价的情况下违法进行生产养殖活动。2016年第一轮中央环保督察予以通报后，灵宝市人民政府整改工作严重滞后，导致所在地黄河湿地长期未能得到有效保护。

2019年3月20日，河南省人民检察院郑州铁路运输分院向灵宝市人民政府发出检察建议，建议：一、根据黄河湿地破坏情况责成融利公司、瑞亚公司制定生态修复方案，并督促落实。二、对计划修复的土地进行土壤检测，视土壤污染状况制定方案，消除污染。三、做好对原养殖场生态恢复的监督、验收工作，确保整改落实到位。四、对灵宝段黄河沿岸生态环境受损情况进行排查，对排查出的侵占湿地保护区土地、破坏湿地生态环境等违法违规问题明确责任，及时整改。五、督促各相关职能部门尽快出台切实有效的工作机制，加强协调配合，确保在行政审批和行政执法过程中落实黄河湿地保护要求，防止破坏湿地生态环境的情形再次出现。

发出检察建议后，河南省人民检察院郑州铁路运输分院多次对灵宝市人民政府，融利、瑞亚公司进行走访，听取政府、企业对检察建议的意见、看法，从法律政策层面给政府、企业提供参考意见，帮助解决实际困难。灵宝市人民政府在收到检察建议后高度重视，针对检察机关建议内容投入资金160余万元对两个养殖场全力开展整治工作。目前，灵宝市人民政府共拆除猪舍75栋，奶牛大棚13个，两个养殖场内的违法建筑已全部拆除完毕。同时，灵宝市政府已在被侵占原湿地上平整土地700余亩，并全部补植复绿、复湿，湿地生态修复全部完成。

【指导意义】

1、地方政府期待用法治力量保护生态环境的诉求与检察机关开展公益诉讼的理念高度契合。本案中，融利、瑞亚公司两个大型养殖项目系灵宝市人民政府于2003年和2013年为发展经济、调整当地产业结构而鼓励或招商引资项目。在中央环保督察发现该大型养殖项目占用黄河湿地国家级自然保护区、破坏湿地生态环境问题后，市委市政府必须整改，但自己招来的“金凤凰”又要自己亲自赶走，涉事企业有想法，灵宝市人民政府通过行政手段拆除养殖场协调处理难度也极大，如何在行政手段之外借助法治的力量更加有说服力地处理问题，是政府迫切的期望。郑州铁检分院介入案件后，就法律与政策等与灵宝市政府进行了深入沟通，灵宝市政府非常迫切地期望检察机关用法治力量助推政府合法依规地解决该问题。铁检分院主动上门涉事企业，深入浅出地向企业进行释法说理、讲明政策，说透法律手段，涉事企业心服口服，积极配合政府搞好养殖场拆除工作，彻底整改问题。

2、践行“双赢多赢共赢”理念，在办案中努力实现法律效果和社会效果的统一。于灵宝市人民政府，推动了长期难以处理的辖区内黄河滩涂治理工作，黄河湿地保护区内的各类违章建筑基本拆除完毕，黄河湿地生态得到有效治理。黄河湿地范围内的工厂企业，全部予以搬迁，一些落后产能借此机会予以淘汰、优化。于违法占地企业，在坚决拆除违法占地养殖场的同时，经灵宝市各级政府及主管部门的努力，对需要继续经营的养猪场，在黄河湿地以外另行安排厂房用地，住建、畜牧、环保等部门联合办公，全力保障养殖场尽快恢复生产；对搬迁到外地的养牛场，经多方协调一次性补偿企业损失260余万元，解决了企业资金困难；对养殖场所属集体土地所有权人，当地政府承诺继续支付剩余土地租赁期内的土地租金，并引导当地农民在原有湿地上种植莲藕等不影响黄河河道安全及湿地保护的经济作物，增加当地农民收入。

3、因地制宜开展修复，为湿地修复模式的建立提供“灵宝方案”。目前，对于湿地生态环境的修复国家尚未出台统一标准。尤其是对湿地内原有的鱼塘、水渠等设施如何修复分歧较大。在这种情况下，郑州铁检分院与灵宝市政府充分沟通，提出“因地制宜、保湿养湿、多样模式、长期跟踪”的湿地修复原则，具体方案为：湿地划分前为池塘滩涂等涵有水源湿地的，自然恢复，保持池塘滩涂等地貌，不再允许生产经营；湿地划分后开挖的池塘和储粪池等，人工恢复，必须回填，恢复原有地貌，并复植绿植涵湿；养殖场占用湿地必须彻底清理渣石，覆土植绿，恢复原有地貌；堆放饲料及粪便的区域，必须进行土壤污染检测，消除隐患，修复生态；建立长期跟踪监测机制，确保湿地生态修复质量和效果持久，保持湿地永恒。通过该案的成功办理，努力为湿地修复模式的建立提供“灵宝方案”。

4、探索跨区划办案与地方检察机关协调联动机制，实现生态环境保护检察力量联通。该案办理过程中，郑州铁检分院着手探索跨区划办案与案件发生地检察机关建立协调联动机制，第一时间将案件情况及工作方案通报地方检察机关。灵宝市人民检察院积极主动融入生态环境保护检察“一盘棋”格局，以加强协同配合和一体化为方向，紧密配合郑州铁检分院联系行政职能部门、进行现场勘察、公开送达检察建议书、根据铁检分院意见督促指导整改、协助转移外迁养殖的猪牛、问题整改和生态修复回访检察等。本案的办理，铁检机关主导，地方检察机关积极主动配合， 探索出了较为成功的跨区划检察机关与地方检察机关协调联动机制，实现了生态环境保护检察力量联通。