三门峡市湖滨区、陕州区人民政府不依法履职案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序    生态环境修复    跨行政区划管辖

【要  旨】

滥开乱采矿产资源导致生态破坏极其严重，矿坑治理、生态修复、绿色矿山建设难度和任务非常艰巨。跨区划检察机关发挥体制优势，通过行政公益诉讼督促政府整合各行政机关力量开展对大型矿山的生态环境修复工作，并促使政府及矿山企业树立生态环境保护意识，着力实施绿色矿山建设。

【基本案情】

2007年11月，三门峡锦滨矿业有限公司（以下简称锦滨矿业公司）取得三门峡市湖滨区高庙乡野猪洼捞煤沟铝土矿区铝土矿开采资格，开采面积2.1128平方公里。2008年6月，陕县锦江奥陶矿业有限公司（以下简称锦江奥陶矿业公司）取得三门峡市陕州区王家后乡鱼里铝土矿区铝土矿开采资格，开采面积7.5084平方公里。在审批过程中，两处铝土矿区均存在侵占河南黄河湿地国家级自然保护区的情况。其中，野猪洼捞煤沟铝土矿区侵占湿地保护区1.04平方公里；鱼里铝土矿区侵占湿地保护区2.38平方公里。在开采过程中，锦滨矿业公司和锦江奥陶矿业公司均存在改变《采矿许可证》中规定的开采方式进行违规开采，未按照三门峡市水利局批复的《水土保持方案》开展水土保持工作，造成矿区内水土流失，矿山裸露，生态环境破坏严重。

2016年，第一轮中央环保督察对野猪洼捞煤沟铝土矿区和鱼里铝土矿区存在的生态环境破坏情况予以通报。针对矿区与湿地保护区重叠问题，2017年8月河南省国土资源厅依法对野猪洼捞煤沟铝土矿区和鱼里铝土矿区办理了采矿许可证缩小面积变更，两矿权已退出湿地自然保护区。对矿区生态环境破坏问题，三门峡市湖滨区、陕州区人民政府及所属环保局、国土资源局、水利局、林业局等职能部门未能给予足够重视，受损土地长期没有得到有效修复。

【诉前程序】

2018年10月，中央环境保护督察“回头看”反馈意见再次指出三门峡市湖滨区、陕州区境内铝土矿区遭生态破坏问题。2018年12月12日，河南省人民检察院将该案件线索交河南省人民检察院郑州铁路运输分院办理。

河南省人民检察院郑州铁路运输分院调查发现，野猪洼捞煤沟铝土矿区和鱼里铝土矿区原与湿地保护区重叠部分，仍存在矿山山体裸露，山坡水土保持工作不到位可能导致滑坡进而阻塞河道等问题；湿地保护区以外部分，受损土地生态修复仍未到位；对矿区内未来仍需开采的部分，绿色矿山建设方案仍未编制到位。湖滨区、陕州区人民政府的整改工作同中央环境保护督察“回头看”专项活动确立的整改目标仍有较大差距。

通过调查还发现，三门峡市湖滨区、陕州区除野猪洼捞煤沟铝土矿区和鱼里铝土矿区外，还有18个大型铝土矿区均存在无序开采导致生态破坏的问题。

2019年3月26日，2019年3月27日，河南省人民检察院郑州铁路运输分院先后向三门峡市湖滨区、陕州区人民政府发出检察建议，建议：一、根据黄河湿地生态破坏情况责成锦滨矿业公司、锦江奥陶矿业公司补充、完善野猪洼捞煤沟铝土矿区和鱼里铝土矿区的生态修复方案，并督促公司严格落实。二、做好对野猪洼捞煤沟铝土矿区和鱼里铝土矿区生态恢复的监督、验收工作，确保整改落实到位。三、对湖滨区、陕州区沿黄铝土矿认真组织排查，对湖滨区、陕州区内的其他18处铝土矿开展核查，对存在的侵占黄河湿地保护区、违法开采等问题，明确责任，及时整改，确保黄河沿岸生态环境持续向好。四、按照综合整治规划，逐一落实，确保新建矿山和持证矿山达到绿色矿山建设要求。

发出检察建议后，河南省人民检察院郑州铁路运输分院与湖滨区、陕州区人民政府及锦滨矿业公司、锦江奥陶矿业公司就矿区治理标准、治理进度等问题进行了反复协调沟通，期间，邀请黄河水利委员会生态修复专家为矿山治理中的难点问题出谋划策，解决当地政府及企业的技术困难，达成治理共识。对于检察建议，三门峡市、湖滨区、陕州区人民政府高度重视，立即召开专题会议，逐级成立以市长、区长为组长，主管副市长、副区长为副组长的专项工作领导小组，加强对恢复治理工作的统一领导。为切实提高矿山生态环境治理工作力度，湖滨区制定了《保护区生态环境治理恢复方案》、《河南黄河湿地国家级自然保护区湖滨段生态治理“大干100天”工作方案》，陕州区出台了《陕州区黄河湿地保护区修复治理方案》、《露天矿山专项整治工作方案》、《关于进一步加强矿山地质环境保护与治理恢复工作的通知》。锦滨矿业公司和锦江奥陶矿业公司作为生态恢复工作的责任主体，根据各区政府的要求，编制了经专业机构评审的《沿黄矿山综合整治方案》和《绿色矿山建设方案》。截止目前，湖滨区野猪洼捞煤沟铝土矿区等投入资金2075.2万元进行生态修复，修复面积1292亩，复植各类树木作物25万余棵，播撒草籽7800公斤。陕州区鱼里铝土矿区等投入资金5000余万元，湿地保护区内治理面积1599.6亩，平整土地2342亩，覆土185.49万方，绿植各类树木12万余棵，飞播面积10000亩；保护区外矿山生态整改6861.622亩，植绿各类树木193888株，撒播草籽3900公斤，覆土251.95万方，回填废弃矿坑2.2万方。湖滨区、陕州区人民政府均按期对检察建议进行了书面回复。本案的办理，极大地促进了三门峡矿山治理、生态修复和绿色矿山建设，塑造了可复制的“三门峡经验”，受到河南省国土资源厅充分肯定，该厅组织中央等十余家媒体予以深度宣传报道。

【指导意义】

1、在办案实践中凸显生态环境公益诉讼跨区划办案体制优势。重大环境污染、生态破坏的损害后果广泛而又跨行政区域，恢复治理的专业技术、力量统筹及治理的标准等必须系统性、协同性。跨行政区划办理重大典型生态环境公益诉讼案件，能充分发挥体制优势，有效排除地方阻力，打破部门职权壁垒，化阻力为合力，通过各行政机关共同的上级政府调动、聚合力量，促进行政机关积极、全面履职。以跨区划的组织优势统筹解决全流域、跨区划公益保护瓶颈问题。本案中，铝土矿矿山连绵，跨三门峡市湖滨区、陕州区两个县域行政区划，生态环境破坏连绵数公里，关涉行政机关多个，且分属不同的行政区划，案件发生地检察机关也做了许多比较深入的工作，但还是很难有效整合各方力量集中精力彻底整治，导致问题整改不力，2018年10月，中央环境保护督察“回头看”反馈意见再次点名。河南省院将案件线索交由郑州铁检分院办理。郑州铁检分院充分发挥省院直属机构、跨行政区划组织体制优势，统筹解决跨区划公益保护瓶颈问题。案件办理中，一是构建沟通协商机制，加强职能融通。铁检分院坚持效果导向，以推动问题解决为目标，强化协同配合，与省生态环保厅、国土资源厅、三门峡市等建立沟通协商机制，加强省市部门职能融通，形成省直职能部门指导、市级政府组织县区政府、县区政府组织调动生态环保、国土资源、水利、林业等部门凝心聚力作为，共抓问题整治的大格局。二是检察长亲自办理重大典型案件，示范带动作用明显。根据政府行政工作特点，重大典型案件由检察长亲自办理，检察长就重要事项直接与地方政府主要领导沟通协调，引起地方政府和行政机关领导的高度重视，迅速推进工作，示范效应突出。三是创新工作方式，充分发挥检察工作函积极作用。公益诉讼案件的检察建议书，作为程序性的司法文书具有较强的专业性，文书格式化，用语法律化。而检察工作函作为一般沟通性文书，则具有通俗性、灵活性，在办理案件的过程中，检察机关充分结合检察建议书的严肃性和检察工作函的灵活性，在送达诉前检察建议的同时，以检察工作函的形式与相关行政单位的上级党委、政府主要领导进行直接沟通，便于上级党委、政府及时了解案件情况，领导、推动下级机关依法正确履行职责，协调、推进问题解决。四是发挥与科研机构协作机制作用，借脑借力解决专业技术难题。生态环境修复治理是专业技术非常高的系统工程，郑州铁检分院充分发挥与河南检察公益诉讼研究院、黄河水利科学研究院等科研机构建立起来的协作机制，主动组织邀请专家提供专业智识支持等方式，多渠道查明案件情况，为矿山生态修复把脉问诊，开出良方。通过立体、纵横的环境资源保护检察工作，助力法治政府建设，深入推进黄河流域治理。

2、突出案件办理示范效应，实现办理一案带动一片的效果，打造“绿色矿山”三门峡模式。案件办理期间，经调查发现湖滨区、陕州区境内除了移交线索中的野猪洼捞煤沟、鱼里铝土矿区，还有18个大型铝土矿区同样存在生态修复不到位的情况。为引起当地政府重视，达到办理一起案件解决一类问题的目的，郑州铁检分院在检察建议中对除野猪洼捞煤沟、鱼里铝土矿区外的18个大型铝土矿区提出整改建议，要求对18个铝土矿区逐一排查，制定方案，一并解决生态破坏问题。同时，主动牵头协调黄河水利科学研究院、河南省生态环保厅、国土资源厅等部门，对三门峡市湖滨区、陕州区乃至全市矿山生态修复把脉问诊，开出良方。两区矿山生态修复按照“因地制宜、植绿为主、宜林则林、宜耕则耕”原则，采取一矿一策，分类推进，对有主矿山，本着“谁破坏、谁治理”原则，督促矿山企业修复治理，对无主废弃矿山，或者政府兜底或者寻求社会资本参与治理修复，政府规划绿色矿山建设标准，要求后续开采中严格遵照矿坑治理、生态修复、绿色矿山建设要求边开采，边治理，边恢复，打造全区域矿山生态修复、绿色矿山建设典范，塑造矿山修复治理和绿色建设的“三门峡模式”。

3、以县级人民政府为对象立案，助推问题有效解决。野猪洼捞煤沟铝土矿区和鱼里铝土矿区的生态环境破坏问题，案情重大，社会影响巨大，中央环保督察回头看点名，《人民日报》等中央媒体持续关注。生态治理难度极大，涉及政府多个职能部门，如矿山开采由国土资源部门管理，水土保持由水利部门管理，黄河湿地保护由林业部门管理等，长期以来的多头管理犹如“九龙治水”，最终是没人管理。考虑到本案的特殊情况和问题整改难度，对于多个行政机关存在违法行使职权或者不作为情形的，综合考量诸多因素，选择向负有监督管理职责的共同上级机关——县级人民政府作为立案对象，依法发出检察建议书，分层次明确要求和整改目标，督促其依职统筹各相关行政职能部门完全、充分履行职责，凝聚力量助推问题有效解决。

4、紧抓生态环境修复，延伸兼顾保护重大水利工程安全。野猪洼捞煤沟铝土矿区和鱼里铝土矿区位于三门峡水库和小浪底水库之间，其中，野猪洼捞煤沟铝土矿区到三门峡大坝下游直线距离不足3公里，地理位置极为特殊。野猪洼捞煤沟和鱼里两个铝土矿区山崖下黄河河道极其狭窄，两岸山体陡峭。矿山生态修复不到位，矿渣倾落、山石跨塌极易造成河道堵塞，如遇三门峡大坝泻洪，将造成严重后果。郑州铁检分院在办理该案时，经多次实地勘察，邀请专家现场把脉，突出要求涉事企业在生态修复时重点关注做好水土保持和山石加固，确保三门峡大坝行洪和小浪底水库安全。

5、统筹生态环境保护与地方经济社会发展。三门峡市作为一座资源型城市，矿产开采及相关上下游产业收入占到三门峡市地方财政收入的70%。湖滨区、陕州区的地方经济同样严重依赖矿产产业。在经济转型尚未完成的情况下，对地区铝土矿的大规模生态整治在短期内确实对当地经济发展造成影响。然而“绿水青山便是金山银山”，任何理由都不能成为阻碍生态环境治理的挡箭牌。在案件办理中，检察机关注重“刚柔并济”的工作方式：一面体现检察工作的“刚”，严格要求地方政府以最严格的生态标准整治铝土矿区环境破坏，留青山绿水给子孙后代；一面体现检察工作的“柔”，对湖滨区、陕州区内的矿山企业建议地方政府不能一味禁止生产“一关了之”，督促地方政府和矿山企业制定符合标准的绿色矿山建设方案，做到边开采，边治理，边恢复，让绿色矿山继续助力当地经济发展，为产业转型提供空间。