上海市崇明区人民检察院督促镇政府履职行政公益诉讼案

【要旨】

在推进长江经济带生态保护中，检察机关发现行政机关不依法履职导致环境污染状态持续存在，损害社会公共利益的，应当依法启动公益诉讼程序，通过诉前检察建议的方式督促行政机关履职，推进长江生态环境治理。

【基本案情】

2018年5月，中央城市黑臭水体整治环境保护专项督查组对上海市2017年城乡中小河道整治情况进行督查。上海市环保局2018年1至5月的水质检测结果通报显示，上海市崇明区黑臭河道（以小河小沟为主）约1000条，占当地河道的10%左右，水环境治理任务较为繁重。5月17日，上海市崇明区河长办向各乡镇河长办发出《关于切实做好2018年城市黑臭水体整治环境保护专项督查工作的通知》，要求对本区列入2017年城乡中小河道整治任务的18条河道及2018年新增的15条河道进行自查并整改落实。截至2018年7月，经上海市崇明区河长办委托第三方对相关水体进行检测，相关乡镇辖区内河道仍存在诸多黑臭水体，治理效果不佳。

【检察机关履职情况】

（一）线索来源

鉴于区河长办成立时间不长，工作机制制度尚不够健全完善，为推进黑臭水体治理，上海市崇明区人民政府、区河长办多次与崇明区人民检察院沟通，希望积极发挥司法机关作用，形成合力共同推进黑臭水体治理。2018年8月，崇明区政府向检察机关移送了《2018年城市黑臭水体专项督查第六工作组受理事项交办单》《上海市崇明区河长制办公室督办单》《国家城市黑臭水体专项督查乡镇自查情况汇总》等线索和材料。

（二）调查核实

2018年8月6日，崇明区人民检察院成立“8·06”黑臭河道办案组，由检察长带领公益诉讼检察官、生态检察官，及时查清乡镇在河道治理中的职责，确定履职主体，开展相关工作。崇明区人民检察院通过询问乡镇河长办负责人，详细了解河道水质整改现状及近期水质考核结果，并协助乡镇河长办勘查了崇明区相关乡镇河道，走访听取河道周边村民意见。利用无人机等设备，现场查看农业种植、蟹塘养殖、截污纳管改造、生活污染排放等影响水质的陆面区域，全面掌握河道周边环境现状，做好诉前取证固证工作。

经调查核实，崇明区人民检察院确定堡镇、中兴镇、长兴镇内10条河道存在较为严重的水质油黑污染，水体中氨氮、溶解氧和透明度等指标明显不达标，三镇政府履行河道管理不尽责，社会公共利益持续受到侵害。

（三）提出检察建议

2018年8月17日，根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，崇明区人民检察院分别向堡镇、中兴镇、长兴镇政府发出书面检察建议，督促三镇加强对水治理工作的重视，依法履行对受污染河道水污染防治的监管职责，并提出了具体治理建议。

为增强检察建议实效，崇明区人民检察院在长兴镇政府组织开展了检察建议宣告送达。在对三镇政府负责人宣告检察建议时，邀请区河长办派员列席，区人大代表、政协委员参与旁听。

（四）监督结果

三镇政府收到检察建议后高度重视，在检察建议回复期内聘请社会化养护单位，采取控源截污、清淤疏浚、拆除违建、生态修复、加快居民生活污水统一截污纳管施工进度、确保“雨污分流”等措施，落实黑臭水体整改。

经崇明区人民检察院跟进监督，截至2018年12月，三镇政府均已依法全面履职，相关河道非法网簖和违章搭建等被及时拆除，岸坡垃圾、河道水生有害植物被及时清理，河水黑臭现象消除。同时，通过制发和公开宣告检察建议，起到良好警示效应，推动崇明区其他乡镇政府由点及面开展黑臭水体整治。根据整治后定期监测数据显示，崇明区优于三类水质的水体占监测水体70%以上，优于四类水质的水体约占90%，全区水体质量已有明显改善，社会公共利益得到有效保护。

【警示与指导意义】

（一）行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关应当依法启动公益诉讼程序。上海市崇明区位于长江入海口中心，是长江“共抓大保护，不搞大开发”的最后一公里。全区共有16000余条大小河湖，拥有青草沙、东风西沙两个重要水源地，以及东滩鸟类国家级自然保护区、中华鲟自然保护区两个重要生态承载区。目前，崇明岛正在建设世界级生态岛，生态环境保护对崇明意义重大。本案中，三镇政府履行河道管理不尽责，社会公共利益持续受到侵害，崇明区人民检察院依法启动公益诉讼程序，用“检察蓝”守护“生态绿”，督促基层政府及时全面履行污水治理职责。

（二）充分发挥诉前检察建议的作用，实现行政公益诉讼的双赢多赢共赢。《行政诉讼法》第25条第4款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步规定：行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。检察机关发送检察建议与提起公益诉讼的目的是一致的，都是为了促使行政机关依法履职。因此，发送检察建议能够达到监督目的的，就不必再提起公益诉讼。

（三）宣告送达有助于增强检察建议的“刚性”。检察建议宣告送达，是提升检察建议社会影响力，增强检察建议“刚性”的有效方式。开展检察建议宣告送达，应当商被建议单位同意，可以在人民检察院、被建议单位或者其他适宜场所进行。由检察官向被建议单位负责人当面宣读检察建议书并进行示证、说理，听取被建议单位负责人意见。必要时，可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加，充分发挥检察建议的宣传、教育、警示作用。