浙江省宁波市“骚扰电话”整治公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 骚扰电话 公益侵害

【要旨】

检察机关针对干扰人民群众工作生活的“骚扰电话”（广告推销电话），通过调查研究、多样取证等方式及时对具有监管责任的通信管理部门发出检察建议，对这一现象进行打击遏制，取得良好成效，有效维护了社会公共利益。

【基本案情】

电话推销因成本低，成为房产销售、金融保险等领域常用营销方式，针对不特定的手机用户强行推送各类广告，数量多，频度高，干扰了广大人民群众日常的工作和生活，已成为“骚扰电话”。2018年上半年，宁波市发生120热线被骚扰事件。截至5月下旬，120急救电话累计接到楼盘推销电话1600余个，其中最多一天接到90多个，均为“0574—2”开头的联通电话号码，严重影响宁波市急救中心的正常工作秩序。

【调查和督促履职】

2018年5月，宁波市海曙区人民检察院在履职中发现，广告推销电话扰民损害了不特定多数人的利益。为明确界定广告推销电话对公众的骚扰程度，海曙区检察院委托第三方机构开展问卷调查，结果显示，平均90%的受访者认为广告推销电话已成为“骚扰电话”，对居民正常生活和工作产生较大或很大影响，侵犯了公众利益，希望行政管理部门要加强约束和监管。同时，该院向海曙区400余名人大代表、政协委员发放实名调查问卷，反馈结果与公众调查结果一致。

根据《中华人民共和国电信条例》相关规定，宁波市通信管理局依法应当对宁波市电信和互联网等信息通信服务实行监管，对本区域内的广告推销电话扰民行为加以约束。但通信管理部门认为“骚扰电话”定义不明，缺乏法律处罚依据，没有积极履职。对于“骚扰电话”是否属于侵害公共利益的行为，是否属于公益诉讼的范围，海曙区检察院邀请浙江省内多位法学专家进行专题研讨和论证，一致认为“骚扰电话”对人民群众的生活环境造成了严重侵害，应当属于《行政诉讼法》规定的行政公益诉讼的范围。为此，海曙区检察院成立专案组，进行了调查，收集了逾2000个骚扰电话号码，查清了通信运营商—营销公司—群呼平台三者之间的利益链，并于2018年7月向宁波市通信管理局发出检察建议。要求该局组织力量对当前“骚扰电话”扰民的现实情况、形成原因进行分析研究，采取有效措施加以制止，向上级主管部门和立法机构提出相应的政策建议，以改进和完善现行的电信业务管理办法。

2018年7底，宁波市通信管理局及浙江省通信管理局法规处工作人员带领三大运营商宁波分公司的负责人到海曙区检察院，就检察建议作了回复。宁波市通信管理局制定了专项整改方案，通过加强电信业务和通信资源管理、增强技术防范力量、控制“骚扰电话”传播渠道、清理骚扰性硬件对“骚扰电话”进行整治。三大运营商宁波分公司也根据各自的业务情况采取了暂停经营性外呼业务、严控中继线业务、对无法提供安全承诺的平台停止服务等措施加以整改。2018年11月，海曙区检察院再次委托第三方机构对骚扰电话治理情况进行社会调查。调查结果显示，1800名受访者中，81.1%的受访者表示满意，有84.8%的受访者表示，前阶段呈泛滥之势的2和5固定电话号段骚扰电话已基本消失，治理效果明显，治理工作亦得到了广大居民的认可。

办案过程中，海曙区检察院主动向党委和上级检察机关汇报本案工作开展情况，得到了省委书记、宁波市委书记、浙江省检察院检察长等领导的批示支持认可。《检察日报》、中央人民广播电台中国之声《新闻纵横》相关栏目对该事件进行跟踪报道。本案的办理还得到人民网、新华网等10余家国家级网络媒体、新浪、搜狐等各大综合门户网站的刊登转载，得到众多网民好评、点赞。

【指导意义】

针对“骚扰电话”治理是否在法律规定的检察机关提起公益诉讼领域之内的问题，司法实务和理论界均存在不同理解。海曙区检察院通过委托第三方开展社会调查，向人大代表、政协委员实名调查等形式，广泛征求民意，以具体的数据充分反映广大人民群众的心声，有效证明了“骚扰电话”侵害社会公共利益的实质。习近平总书记强调，“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”坚持以人民为中心，牢牢把握人民群众对美好生活的向往，立足检察职能，针对侵害不特定对象工作和生活环境的行为，积极探索开展公益诉讼工作，切实维护公共利益，符合公益诉讼的立法规定，也是检察机关的应尽职责。

在与通信管理部门沟通过程中，海曙区检察院始终强调，检察监督不是刁难挑错，而是为了共同推动解决骚扰电话这个难题，共同努力回应民生关切。行政机关通过积极回应检察监督，依法履职、有效保障人民权益，能够赢得人民群众的认可和支持，树立政府公信力才。最终，通信管理部门和三大基础电信运营商根据检察建议要求，积极采取整改措施，促使宁波“骚扰电话”治理取得较好成效，宁波市民满意度显著提升，充分体现了检察机关开展公益诉讼工作双赢多赢共赢的理念。

“骚扰电话”治理是一项系统工程，要继续研究完善部门之间的配合、联动机制，通过法律监督、行政监管多管齐下，实现综合治理、案件会商等制度化、长效化，同时要在全国范围内共同推进，让全国人民群众都能尽快享受到骚扰电话治理成效，享有一个清朗的通讯空间。