广东省惠东县人民检察院诉博罗县自然资源局不依法履职行政公益诉讼案

【关键词】

非法占用林地  代履行  集中办理  异地起诉

【要旨】

本案探索行政公益诉讼集中办理、异地起诉新模式。惠州市检察院对公益诉讼案件线索统一研判后，由博罗县检察院向行政机关发出诉前检察建议。为避免当地行政机关的干预，减轻基层检察院的办案压力，经请示广东省检察院并与惠州市中级法院协商一致后，采取异地起诉的方式，由惠州市检察院指定惠东县检察院对该案提起行政公益诉讼，并邀请多方人员旁听庭审，取得了良好的社会效果和法律效果。

【基本案情】

惠州中安物业管理有限公司于2011年12月8日通过原博罗县国土资源局采矿权网上挂牌竞得博罗县泰美镇楼下村红花窝瓷沙场采矿权，并成立惠州中安物业管理有限公司泰美红花窝瓷土矿分公司（以下简称中安泰美分公司），2012年7月11日办理批准使用林地审批手续45亩。因该公司超范围占用林地219亩，2015年原博罗县农业和林业局（2019年3月底划归博罗县自然资源局）作出行政处罚。但该公司未在规定时间内缴纳罚款和恢复林地原状，并继续扩大违法占用林地面积。

2017年9月，国家林业局驻广州森林资源监督专员办事处与广东省林业厅联合检查发现被红花窝瓷沙场非法占用的面积继续增加，经鉴定，被增加使用林地面积为234亩，林种为用材林。直至2017年12月中安泰美分公司才缴清2015年处罚的罚款，仅对小部分被改变用途林地进行复绿。2018年1月博罗县检察院向原博罗县农业和林业局发出诉前检察建议。原博罗县农业和林业局于2月作出行政处罚，该公司未在规定期限内缴交罚款，也未按照分期缴款方案缴纳罚款。经催告，截至起诉前，该公司仅缴纳了35万元罚款，尚有1210078元未缴交，仅对小部分被改变用途林地进行复绿。原博罗县农业和林业局未采取有效措施追缴罚款并督促相关责任人恢复林地原状，也未依法行使代履行职责。

【调查和督促履职】

博罗县检察院在办理中安泰美分公司负责人袁某涉嫌非法占用农用地案件过程中，发现原博罗县农业和林业局可能存在怠于履行职责，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。该院于2017年12月20日对上述情况进行立案调查，2018年1月22日向原博罗县农业和林业局发出检察建议，建议该局履行保护和管理森林资源的监管职责，采取有效措施对中安泰美分公司非法占用林地的行为处以限期恢复林地原状和罚款的行政处罚决定，制止非法占用农用地的违法行为，做好林业生态保护工作。

2018年2月12日，原博罗县农业和林业局书面回复采纳检察建议内容，对中安泰美分公司非法占用林地的行为处以责令六个月内恢复原状，非法改变用途林地每平方米10元的罚款共计1560078元。检察建议期满后，检察机关多次到现场调查核实，发现恢复工作进度缓慢。2018年12月13日，惠州市检察院将该案指定惠东县检察院管辖。截至起诉前，被破坏的林地大部分未能恢复种植条件，生态功能没有得到恢复，罚款也未完全执行到位，国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害状态。

【诉讼和执行】

（一）诉前准备

惠州市检察院将原博罗县农业和林业局不依法履行职责案指定惠东县检察院管辖后，惠东县检察院立即派员对案件情况进行调查核实，并使用无人机对泰美红花窝瓷土矿场进行实地航拍，迅速掌握被非法占用林地的相关情况。同时调取该案线索来源的刑事卷宗，对证据进行筛选补充。经过层报至广东省检察院，同意对原博罗县农业和林业局进行起诉，惠东县检察院于2019年3月1日向惠城区法院提起行政公益诉讼。

（二）焦点问题

1.被非法占用林地为集体土地，其林木为用材林是否侵害公益。市县两级检察院办案人员对该问题进行多次沟通、探讨，并经请示省检察院，最后达成一致意见，认为本案中被非法占用的林地山体面积达400余亩，被非法占用林地土层剥离、岩层裸露，林地植被生长条件遭到根本性破坏，造成了严重的水土流失、地质环境变化，存在次生地质灾害的隐患，对生态环境影响深远。被破坏林地至今仍未复绿，社会公益仍处于受侵害状态。

2.行政机关是否必须履行代履行的义务。办案人员经过探讨及多方收集案例，认为《中华人民共和国行政强制法》对行政机关代履行的适用条件、主体、程序、方式均作出了相应的规定，法律明确赋予了行政机关在行政相对人逾期不履行、经催告后仍不履行，其后果已经造成环境资源破坏的情况下，负有代履行或委托没有利害关系的第三人代履行的职责。至于如何实施，则可以根据具体案件具体情况进行相应的处理。在生态环境被严重破坏，国家利益和社会公共利益持续受到侵害的情况下，代履行措施迫在眉睫，行政机关负有代履行的职责。

（三）诉讼过程

2019年5月27日，惠城区法院对本案进行公开开庭审理，并依法当庭宣判：确认被告博罗县自然资源局对该公司擅自占用林地、改变林地用途的行为怠于履行监督管理职责的行为违法；责令被告博罗县自然资源局履行监督职责，督促该公司在本判决生效之日起六个月内履行行政处罚确定的缴纳罚款、恢复林地原状的义务；如该公司未在上述第二项判决确定的期限内履行恢复林地原状的义务，则由被告博罗县自然资源局代履行。法院支持了检察机关的全部诉讼请求，目前案件正在执行过程中。

【典型意义】

1.探索行政公益诉讼集中办理、异地起诉新模式。本案是惠州检察机关探索公益诉讼案件新模式的成功范本，为推进行政公益诉讼打开新局面。在办案机制方面，惠州市两级检察机关建立了上下协调配合的一体化公益诉讼办案机制，市、县两级检察机关纵向联动，形成了开展公益诉讼全市“上下一盘棋”的办案格局。在诉前检察建议方面，惠州检察机关建立了诉前检察建议落实核查机制，逐一核查行政机关收到检察建议后，是否按照建议内容整改，有无按期回复，是否真正依法履职或依法纠正，并适时提起行政公益诉讼。在制度创新方面，惠州检察机关通过对全市已立案的行政公益诉讼案件逐案研判，梳理出符合起诉条件的案件，探索采取异地起诉方式，避免当地行政机关的干预。

2.采用常规举证和多媒体示证结合的方式，切实提升庭审效果。本案采用常规举证和多媒体示证相结合的方式，充分展示了证据的客观性、关联性和合法性。在多媒体示证中采用PPT演示、视频播放等方式，坚持客观公正、重点突出和详略得当的原则，将行政机关怠于履行职责的事实和企业非法占用林地造成的生态环境破坏进行全过程、全方位展示，特别是检察机关多次实地航拍被非法占用林地现状的视频证据，有极强的震撼力，也有效节约了庭审时间，切实增强了庭审效果。

3.邀请多方人员旁听，起到以点带面的宣传效果和警示作用。本案庭审邀请了市、区人大代表、人民监督员以及市、区行政机关执法人员代表等近200人进行旁听。庭审中，检察机关示证直观、生动、形象，质证客观、真实、准确，辩论有礼、有节、有力，法律宣传教育穿插于整个庭审过程，把案件庭审同时作为法治课堂，为行政机关执法人员敲醒警钟，进一步强化了行政机关执法人员的依法行政意识，形成保护国家利益和社会公共利益的合力，共同推进惠州的生态文明建设。