吉林省德惠市人民检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼起诉案

　　【关键词】

　　行政公益诉讼 履职尽责 审判监督程序 乡镇政府

　　【要 旨】

　　法律、法规、规章以及规范性文件关于行政机关法定职责的概括式规定同样属于行政机关履职尽责的内容,乡镇人民政府对辖区内环境保护具有监督管理职责,检察机关对其不依法履职行为可以提起行政公益诉讼。对确有错误的公益诉讼生效判决、裁定或者调解书,检察机关可以依法提出抗诉。

　　【基本案情】

　　朝阳乡垃圾场现场图

　　2017年3月,吉林省德惠市人民检察院(以下简称德惠市院)在开展专项活动中发现,德惠市朝阳乡境内存在擅自倾倒、堆放生活垃圾情况,涉案两处垃圾堆放场位于松花江国堤内,垃圾直接就地堆放,未作防渗漏、防扬散及无害化处理,散发有刺鼻气味,污染周边环境和水质,且对松花江汛期行洪产生影响,侵害了社会公共利益。

　　【调查与督促履职】

　　2017年3月31日,德惠市院决定立案并开展调查,进行现场勘验,聘请专业机构对垃圾堆放量进行测绘,聘请环保专家对垃圾进行鉴别,咨询德惠市环境保护局意见。经调查查明,两处垃圾堆放场位于德惠市朝阳乡南岗村林场东北方位,距松花江约为500米,均在松花江河滩地上,属于德惠市朝阳乡辖区。朝阳乡人民政府(以下简称朝阳乡政府)利用辖区内天然形成的两处沙土坑设置了垃圾堆放场,用于收集和堆放周边居民日常产生的生活垃圾,历时已10年有余,垃圾堆放量为6051.5立方米。经环保部门及专家出具意见,垃圾存放处未见防渗等污染防治设施,垃圾产生的渗滤液可能对地表水及地下水造成污染,散发的含有硫、氨等恶臭气体污染环境空气。经邀请德惠市水利局工作人员现场察看并调取平面位置图,确认两处垃圾堆放场位于松花江河道管理范围,汛期会对流域内河势稳定及河道行洪产生危害,违反了《河道管理条例》《防洪法》等相关规定。

　　德惠市院审查认为,根据《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》、住建部等10部门《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》《长春市市容和环境卫生管理条例》《德惠市生态环境保护工作责任规定(试行)》等相关规定,朝阳乡人民政府作为一级人民政府,对本行政区域环境保护负有监督管理职责,对违法堆放的生活垃圾有责任进行清运治理,修复生态环境。

　　2017年4月18日,德惠市人民检察院向德惠市朝阳乡人民政府发出检察建议书,建议其依法履行统筹和监管职责,对涉案垃圾堆放场立即进行整治。2017年5月12日,德惠市朝阳乡人民政府向德惠市院书面回复,称已制定整治方案。但德惠市院四次跟进调查发现,截至检察建议整改期满,德惠市朝阳乡人民政府虽有部分整改行为,但对违法形成的垃圾堆放场未进行彻底整治,公益侵害仍在持续。

　　【诉讼过程】

　　2017年6月26日,德惠市院就该案向德惠市人民法院提起行政公益诉讼,诉请:1、确认德惠市朝阳乡人民政府不履行对垃圾堆放场的监管职责违法;2、判令德惠市朝阳乡人民政府立即履行监管职责,对违法形成的垃圾堆放场进行治理,恢复原有的生态环境。庭审中,朝阳乡政府辩称,其对涉案垃圾不具有监管职责,但其作为一级政府正在执行市政府的工作部署,逐步开展涉案垃圾清理工作,请求法院驳回检察机关第一项诉讼请求。德惠市人民法院一审认为,德惠市朝阳乡人民政府只对该事项负有管理职责,监管职责应由有关行政主管部门行使,德惠市朝阳乡人民政府不是本案适格的被告,裁定驳回起诉。

　　2018年1月4日,德惠市院提起上诉。长春市中级人民法院二审认为,行政诉讼法第二十五条规定的“监督管理职责”不包括行政机关对生态环境进行治理的管理职责,而应限定在行政机关对破坏生态环境的违法行为进行制裁和处罚的范围内;相关法律、地方性法规虽然宏观规定了乡镇政府负责辖区内环境保护工作,但未明确具体应当如何履行,乡镇政府的履职情况应由上级政府奖励及问责。故朝阳乡政府是否履行清理垃圾的职责不受行政诉讼法调整;朝阳乡政府不是履行对破坏生态环境的违法行为进行制止和处罚的监督管理职责的责任主体,裁定驳回上诉,维持原裁定。

　　2018年6月25日,吉林省人民检察院以审判监督程序就该案向吉林省高级人民法院提出抗诉。2019年12月30日,吉林省高级人民法院作出再审行政裁定认为,检察机关抗诉理由成立,理由:1、朝阳乡政府具有环境保护“监督管理职责”。影响环境质量的因素具有复杂性,法律规定了政府的环境保护义务,政府具有承担统筹协调各种资源、综合治理、改善环境质量的责任。不应对“监督管理职责”作限缩解释或片面解读,应当从相关立法体系、立法本意出发,对“监督管理职责”作全面解读。2、原一、二审适用法律错误。对于行政机关是否具有法定职责或者给付义务,属于实体判断问题,应当采用判决方式。再审裁定:支持吉林省人民检察院的抗诉意见,裁定撤销一审、二审裁定,指定德惠市人民法院再审。

　　2019年5月29日,德惠市人民法院重新组成合议庭,再次审理本案。由于朝阳乡政府在本案二审期间对案涉垃圾进行了清理,德惠市院变更诉讼请求为确认德惠市朝阳乡人民政府不依法履行生活垃圾治理职责违法。德惠市人民法院重审认为,对于垃圾堆放等破坏辖区范围内环境卫生行为,朝阳乡政府应当依法履行监督管理职责,判决:确认德惠市朝阳乡人民政府原不依法履行生活垃圾治理职责违法。朝阳乡人民政府未提出上诉。判决已生效。

　　【典型意义】

　　本案是省级检察院按审判监督程序向省级法院提出抗诉的案件,历经一审、二审、抗诉再审、重审,成为行政公益诉讼起诉案件的全流程样本。本案中,针对行政诉讼法第二十五条行政机关的监督管理职责应当如何理解、乡镇人民政府对辖区环境保护是否具有监督管理职责,是否属于行政公益诉讼的监督对象,检察机关、行政机关、审判机关在诉讼中曾存在较大的分歧。检察机关以保护公益为核心,立足法律监督职能定位,通过提起上诉、抗诉,依法推动乡镇人民政府准确认清自身职责,主动修复公益损害,也促成检法两家对行政诉讼法中有关行政机关监管职责的理解和认定形成共识,即法律、法规、规章以及规范性文件中关于行政机关法定职责的概括式规定也属于行政机关的法定义务范畴,并进一步明确了乡镇人民政府对于辖区内环境卫生负有监督管理职责,属于行政公益诉讼监督范围,为共同推动完善基层治理体系建设贡献了司法力量。