内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区人民检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼起诉案

　　【关键词】

　　行政公益诉讼 履职尽责 行政职能承继性 指定管辖

　　【要旨】

　　环境行政公益诉讼中,行政机关履职标准应当以是否全面履行其法定职责,环境损害问题是否得到治理为标准。对于历史遗留的环境问题,区划调整后承继环境监管职能的行政机关,也应全面履行其法定职责,不能以环境违法情形发生时间早于其承继监管职责的时间为由拒绝履职。

　　【基本案情】

　　自2010年开始,呼和浩特市玉泉区世纪十九路道路两侧长期违法堆放大量建筑垃圾形成渣土堆,该地块2015年划入城区范围。该渣土堆长期堆存严重污染周围环境,侵害社会公共利益。

　　【调查和督促履职】

　　2018年10月,呼和浩特市检察院调查发现的案涉渣土堆情况。

　　2018年10月初,内蒙古自治区呼和浩特市人民检察院(以下简称呼和浩特市院)经群众举报发现该案件线索,于2018年10月9日立案。经调查,涉案地块自2010年起开始堆放建筑垃圾,原不属于呼和浩特城区范围,也非建筑垃圾规划堆放处。该地块自2015年划入城区范围,但建筑垃圾渣土堆一直没有相关部门进行清理。呼和浩特市院委托测绘公司对建筑垃圾渣土堆进行测量,查明涉案垃圾占地面积123亩,高近10米,体量为260798.6立方米。

　　2018年11月,呼和浩特市检察院检察官前往渣土堆开展诉前调查。

　　2018年10月18日,呼和浩特市院向呼和浩特市城市管理综合执法局(以下简称市城管局)发出诉前检察建议,建议该局依法全面履行职责,及时清理涉案地块上堆放的建筑垃圾渣土堆,并加强对市区内建筑垃圾乱堆乱放问题进行全面严格监管。2018年12月18日,市城管局书面回复称,涉案建筑垃圾系2015年之前形成,2015年该地块划入城区范围后,并未形成新的“增量”,该局已经履行了监管职责,2015年以前形成的建筑垃圾不属于其监管职责。检察机关收到回复后对涉案现场进行了多次跟进调查,查明行政机关对该建筑垃圾渣土堆一直未采取任何监管措施,严重污染周边环境,侵害社会公共利益。

　　【诉讼过程】

　　2019年6月13日,赛罕区检察院派员出席法庭。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》地域管辖相关规定,本案应当呼和浩特市玉泉区人民检察院管辖。呼和浩特市院在综合考虑办案力量、办案经验基础上,经与呼和浩特市中级人民法院协商,将该案交由呼和浩特市赛罕区人民检察院办理。2019年5月27日,赛罕区检察院向呼和浩特市赛罕区人民法院提起行政公益诉讼。2019年6月13日,赛罕区法院开庭审理本案。庭审围绕市城管局是否已经履行监管职责展开辩论。市城管局认为,一是建筑垃圾渣土堆形成时,案涉地块并不属于该局管辖范围,二是案涉地块划入城区规划管理后,建筑垃圾渣土堆并未形成新的增量,该局既无职责也无能力对案涉渣土堆进行清理。三是该局在辖区内综合整治建筑垃圾渣土堆方面做了大量的工作,取得了良好的社会效果。检察机关认为,虽然涉案地块原为非城区,但2015年后区划调整为城区,案涉环境污染问题始终没有得到治理。《城市建筑垃圾管理规定》《呼和浩特市城市建筑垃圾管理规定》《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》等相关法律法规、权责清单已明确了市城管局具有法定监管职责,并未对其监管范围内的建筑垃圾的形成时间做出限定,作为执法机关不能擅自对监管职责做出“限缩解释”。市城管局提到其在综合整治辖区内渣土堆方面做过大量工作,恰恰证明其具有相应的法定职责。

　　2019年7月23日,赛罕区法院作出一审判决,判决支持了检察机关的诉讼请求,认为市城管局具有对案涉建筑垃圾渣土堆进行清理的法定监管职责。虽然该局已将综合整治城区存量渣土山的工作列入下一步工作计划,但并未在收到检察建议后积极履行职责,履职监管不到位。综上,判决责令市城管局于判决生效后60日内对建筑垃圾违法堆放行为履行监管职责。案件审理过程中,检察机关邀请40余名县处级行政职能部门负责人旁听了庭审,将本次庭审作为一次生动的“法治公开课”。本案判决生效后,呼和浩特市院就案件的执行问题召开了圆桌会议,督促行政机关及时履行生效判决内容。目前,该建筑垃圾渣土堆已列入市区环境整治规划,开始有序清理。

　　【典型意义】

　　环境问题具有隐蔽性和累积性的特点,容易形成历史遗留损害追责难等问题,在确实无法确定担责主体的情况下,行政机关应当承担治理和修复法律责任,《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等法律对此均作了相关规定。行政机关不能对公益损害以存量和增量区分其履职范围,不能以环境违法情形发生时间早于其承继监管职责的时间为由拒绝履职。检察机关注重以案释法,将诉讼过程作为一次生动的“法治公开课”,提升了当地行政机关依法行政的法治意识。