海南省人民检察院第一分院督促履行自然保护区监管职责行政公益诉讼起诉案

　　【关键词】

　　行政公益诉讼 毁林占地 省级自然保护区 履职尽责 诉讼请求变更 审判程序监督

　　【要旨】

　　行政机关对行政公益诉讼诉前检察建议仅采取部分整改措施或未采取实质性措施,国家利益或者社会公共利益仍持续受到侵害,检察机关应当依法提起行政公益诉讼,推动公益侵害问题的解决。

　　【基本案情】

　　牛路岭水库位于海南省三大水系之一的万泉河上游,地处琼海、琼中及万宁交界处,是海南省中部重要的生态功能区、重点公益林保护地和重要的水源地。会山省级自然保护区范围内牛路岭库区周边,长期大量存在村民通过“套种”槟榔、橡胶等经济林,以环剥树皮、钻孔注射农药“蚕食”等方式致天然林、天然次生林树木枯死的违法情形。

　　【调查和督促履职】

　　2018年3月,海南省人民检察院针对万泉河流域牛路岭库区生态破坏和水源地安全问题,会同原海南省林业厅开展了“万泉河水清又清”专项监督活动。琼海市人民检察院在参加专项活动时摸排到本案线索,于2018年6月11日立案调查。经调查查明:自上世纪九十年代开始,会山省级自然保护区范围内牛路岭库区周边长期存在套种槟榔等经济林“蚕食”天然林、天然次生林占用林地等违法行为,人工林面积占比大幅提升,原有天然森林植被部分灭失,生物多样性生态系统功能遭受破坏。琼海市辖区林业主管部门原为琼海市农林局,2019年3月琼海市人民政府内设机构改革后,林业主管部门变更为琼海市自然资源和规划局。琼海市农林局作为辖区原林业主管部门,对违法“套种”“蚕食”天然林的行为疏于监管,致使水源保护地森林资源和生态环境遭受严重破坏。2018年6月12日,琼海市人民检察院向原琼海市农林局发出检察建议,建议其依法履职,及时制止、遏制毁林、“蚕食”、“套种”等破坏生态环境资源的违法行为,逐步修复被毁坏的生态环境资源。该局于同年7月30日作出书面回复称:已建立巡山记录台账、设置宣传牌、发放通告,清理经济作物72亩,补种树种160多亩,并向16户发放责令整改通知书责令自行清理。但检察机关在后续多次跟进调查中发现,原琼海市农林局及现林业监管部门琼海市自然资源和规划局发放的通告只是宣传性质的法条罗列,不具有法律效力,且一直没有作出要求违法行为人停止违法行为的决定,始终没有采取实质性的遏制措施。尤其是对已查明违法行为人的26宗被侵占林地,未依法作出行政处理,库区周边森林资源和生态被大面积破坏的局面未得到有效遏制。

　　【诉讼过程】

　　鉴于琼海市自然资源和规划局未采取有效措施整改,琼海市人民检察院将该案件线索报告海南省人民检察院。根据海南省环境资源审判案件提级管辖的规定,海南省人民检察院于2019年6月24日将本案交由海南省人民检察院第一分院(以下简称海南一分院)审查起诉。2019年12月2日,海南一分院向海南省第一中级人民法院(以下简称海南一中院)提起行政公益诉讼,诉请确认琼海市资规局对已发现的26宗违法林地怠于履职违法,并于判决后1个月内对违法占地人员依法作出行政处理。

　　2019年12月30日,海南一中院公开开庭审理本案,海南一分院派员出席第一审法庭,检察人员在履行出庭职责中发现合议庭由3名审判员组成,违反了《中华人民共和国人民陪审员法》有关公益诉讼应由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行审理的规定。海南一分院在庭后向海南一中院提出审判程序监督检察建议。

　　2020年5月12日,海南一中院重新组成7人合议庭再次公开开庭审理本案。

　　2020年5月12日,海南一中院重新组成7人合议庭再次公开开庭审理本案。被告以会山保护区内牛路岭库区生态存在问题历史原因多、群众抵触大、执法难,且其已履行调研摸底、下发通告、报告政府等职责,不存在怠于履职行为为由抗辩,检察机关认为保护区生态破坏之所以长期存在且演变为执法难题,归根结底是由于被告长期未依法全面履职。被告虽在收到检察建议后开展了部分宣传、调查等工作,但不能据此证明被告已经依法全面履行了法定监管职责,穷尽了行政监管措施。被告对已查实的违法侵占林地的行为人至今未依法作出行政处理的事实,足以证实被告怠于履行法定职责。本案审理期间,琼海市资规局组织违法行为人对部分被侵占林地进行了清理。经检察机关现场跟进调查,尚有7宗被侵占林地未处理,据此将原诉讼请求的26宗变更为7宗。同年6月1日,海南一中院作出一审判决,判决认为,被告没有处理好依法生态保护与现实履职的关系,履职不尽责是保护区占地毁林破坏生态资源违法行为长期存在的根本原因。其履职方式仅为文来文往、相关工作停留在表面,没有依法采取切实有效措施,更没有具体效果,保护区违法占地行为一直处于持续状态,其怠于履职行为明显违法,判决:确认被告琼海市自然资源和规划局怠于履行监管职责,对海南会山省级自然保护区内牛路岭库区已发现的违法占用林地的人员未依法作出行政处理的行为违法;限被告在判决生效之日起一个月内对会山省级自然保护区牛路岭库区已发现的7宗违法占用林地的人员依法作出行政处理,履行法定监管职责。被告未上诉,判决生效。琼海市自然资源和规划局会同琼海市综合行政执法局正进一步调查处理,已清理的林地目前已恢复。

　　【典型意义】

　　在行政公益诉讼办案中,检察机关针对行政机关的整改行为开展跟进调查,对于无正当理由部分整改或者未采取实质性整改措施的,依法提起行政公益诉讼,以诉讼形式督促行政机关依法全面履职,及时有效修复公益。针对在诉讼过程中,行政机关部分履职的情形,检察机关可以相应变更诉讼请求。公益诉讼起诉人在出席法庭时,依法履行法律监督职责,对人民法院审判程序违法情形,应当在庭后及时开展审判程序监督,保障公益诉讼审判程序依法规范。