【关键词】

行洪安全  未全面履职  诉前程序  跨行政区划管辖  执法合力  　  

【要  旨】

针对多个行政机关存在职责交叉、履职不尽责的情况，检察机关可以对照其法定职责分别发出检察建议，督促各行政机关依法全面履行职责，形成监管合力。

【基本案情】

2017年8月，河南省郑州某旅游开发公司在未办理规划、用地等行政审批的情况下，擅自在黄河滩区建设一个占地370.68亩的“法莉兰童话王国”儿童游乐公园。公园内建造占地4508.89平方米的砖混结构房屋16处，硬化地面60926.27平方米建设停车场，倾倒渣土34840立方米，建设围墙2050米，并存放大量游乐设施。在公园建设过程中，相关行政机关多次给予行政处罚，但该公园仍继续施工，并建成投入运营，对滩区生态系统造成严重影响，且威胁到黄河行洪安全。

【调查和督促履职】

2019年2月27日，河南省人民检察院接到河南省河长制办公室移交的问题线索后，通过郑州铁检分院指定郑州铁路运输检察院办理。郑州铁路运输检察院检察长牵头组成专案组承办本案，通过赴实地勘察现场、走访惠济区政府、调取行政部门执法相关证据材料、询问相关证人等方式进行调查取证，召开案件论证分析会确认了公园项目损害公益的事实，并查明：公园建设过程中，惠济区国土局于2018年4月至8月期间对其立案查处4次，作出4份行政处罚，要求其限期拆除非法建筑设施，恢复土地原状，处以罚款446万余元，该公司仅缴纳罚款38万余元，且未拆除违法设施。该局4次向惠济区人民法院申请强制执行，法院4次裁定由古荥镇组织实施拆除；古荥镇政府于2018年6月责令其停止施工1次；惠济区环保局于2018年6月立案查处1次，处以罚款42.78万元；惠金河务局于2017年9月至2018年9月期间立案查处3次，处以罚款14.8万元。据此，检察机关认为惠济区国土局已依法全面履行监管职责，而古荥镇政府、惠济区环保局、惠金河务局虽作出了罚款或责令停工通知，但并未穷尽其法定监管手段，未依法有效恢复土地生态，致使违法建设对黄河行洪安全、滩区生态环境造成重大影响，侵害了国家利益和社会公共利益。

2019年3月21日，郑州铁路运输检察院在惠济区人民政府向古荥镇政府、惠济区环保局、惠金河务局公开送达了检察建议书。建议：一是全面履行监管职责，依法查处涉案企业违法行为，拆除违法建筑设施；二是采取补救措施，有效恢复受损土地生态；三是严格规范履职，切实保护黄河滩区环境资源；四是完善监管措施，加强河道内建设项目管理。

检察建议发出后，郑州铁路运输检察院积极与相关责任主体沟通联络，取得惠济区党委、政府的理解与支持，跟踪督导三行政机关及时全面履职。该院先后数次与区政府组织相关职能部门召开圆桌会议，组织区政府及河长办、镇政府、环保局等到现场查看整改进度，并向涉案企业释法明理，争取其积极配合整改。

在惠济区政府统一协调指挥下，2019年3月底，该主题公园主体建筑16处砖混结构房屋被拆除，6月29日，主题游乐园60926.27平方米硬化地面全部拆除，游乐设施、建筑垃圾及倾倒的渣土全部清理并进行复绿，370余亩被占用土地恢复原有生态地貌。

【指导意义】

由于国土、河务、环保、镇政府等部门职责存在交叉，具体问题由多头管理，执法上难以形成有效监管合力，致使问题久拖不决。该案此前经有关部门多次办理，仍然未能得到解决，社会各界高度关注。郑州铁路运输检察院在充分调查核实的基础上，依法发出诉前检察建议，之后又主动与省、市、区河长办对接，多次与相关行政机关会商座谈，引导涉案企业主动参与、积极配合，帮助相关行政职能部门形成执法合力。通过检察监督权与行政管理权的有效衔接，促使这一黄河“四乱”突出问题得到解决。