检察机关发出检察建议未及时起诉被法院驳回的案例
时间：2021-02-19 点击：
次 来源：网络 作者：四川省绵阳市中级人民法院 - 小 + 大
被上诉人（一审被告）：三台县人民防空办公室，住所地四川省三台县北坝镇会仙路**。上诉人三台县人民检察院因诉三台县人民防空办公室（以下简称三台县人防办）不履行法定职责一案，不服四川省三台县人民法院（2019）川0722行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院2019年7月22日受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院审理查明：四川省三台三角生活用纸制造有限公司（以下简称三角纸业公司）的“年产3万吨生活用纸生产线搬迁扩能项目”于2013年3月13日取得地字第（2013）09号建设用地规划许可证、2014年7月29日取得建字第（2014）013号建设工程规划许可证、2014年9月30日取得建施第2014-039号建设工程施工许可证，但三角纸业公司建设位于三台县青东坝工业集中区的“年产3万吨生活用纸生产线搬迁扩能项目”时，未按国家法律规定修建防空地下室。2014年7月24日经被告三台县人防办核算，三角纸业公司应当缴纳人防易地建设费102920元。公益诉讼起诉人三台县人民检察院在履职中发现三角纸业公司未缴纳该人防易地建设费，于2017年9月28日作出三检行建〔2017〕3号检察建议书，建议被告采取有效措施催缴三角纸业公司拖欠的人防易地建设费102920元。2017年10月10日，被告作出追缴易地建设费决定书，限三角纸业公司在收到该决定书后15个工作日内缴纳“年产3万吨生活用纸生产线”项目尚欠的人防易地建设费102920元，并于2017年10月16日向三角纸业公司送达。三台县人民检察院发现三角纸业公司拖欠的人防易地建设费仍未收缴到位后，再次于2018年1月10日向被告发出三检行建〔2017〕3-1号检察建议书，三台县人防办于2018年2月9日作出《三台县人防办关于人防易地建设费追缴情况办理的回复》。三台县人民检察院认为三台县人防办虽然采取了一定措施进行催缴，但其并未依法全面履行法定职责，致使国家利益持续处于受侵害状态，遂于2019年1月14日向法院提起行政公益诉讼。在一审法院审理期间，三角纸业公司缴纳了拖欠的人防易地建设费102920元，三台县人民检察院于2019年2月21日向法院提交变更诉讼请求决定书，将诉讼请求变更为确认三台县人防办针对三角纸业公司拖欠人防易地建设费未依法履行职责的行为违法。一审法院于2019年2月22日将变更诉讼请求决定书送达三台县人防办。一审法院认为：《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定：“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”《四川省<中华人民共和国人民防空法>实施办法》第五条第一款规定：“县级以上人民防空主管部门是同级人民政府管理人民防空工作的行政职能部门……”根据上述规定及三台县人民检察院提交的《关于设立三台县人民防空办公室的通知》（三编发〔2009〕45号）、《三台县人民政府办公室关于印发<三台县城乡规划建设和住房保障局主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》（三府办发〔2011〕113号）、《三台县人民政府关于公布<三台县县级部门行政权力责任清单>的通知》（三府发〔2016〕33号），可以确认三台县人防办是负责三台县行政区域内的人民防空管理工作的职能部门，三台县人防办是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”根据《中华人民共和国物权法》第五十二条第一款及《人民防空国有资产管理规定》第二条的规定，国防资产属于国家所有，人防易地建设费属于国家财产。三台县人民检察院发出检察建议后三台县人防办在法定期限内仍未完全履行追缴人防易地建设费的法定职责，致使国家财产处于被侵害的状态，故三台县人民检察院提起行政公益诉讼符合法定条件。本案的焦点是行政公益诉讼是否受起诉期限的限制。对此，该院认为，诉讼期限是我国诉讼制度的共同规定，目前，行政诉讼法、适用解释及检察公益诉讼解释均没有行政公益诉讼起诉期限的明确规定，但检察公益诉讼解释第二十六条规定：“本解释未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释。”首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第八条规定“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，行政公益诉讼作为行政诉讼的一种，公益诉讼起诉人和被告在行政诉讼中具有平等的法律地位，应当依法行使诉讼权利，自觉履行诉讼义务，即使在法律没有明确规定的情形下，公益诉讼起诉人也应当受到诸如起诉条件、起诉期限等诉讼制度的限制。其次，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定的是公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，而公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼，要求的是行政机关履行保护国家利益或者社会公共利益不受侵害的法定职责，但总体来说都是要求行政机关履行保护合法权益的法定职责。再次，人民检察院作为督促行政机关履行法定职责的法定机构，对相关法律规定非常熟悉，比作为一般行政诉讼案件中的原告具有更高的法律素养，行政相对人提起行政诉讼均要受到起诉期限的限制，作为专门机构的人民检察院应当不能例外。第四，起诉期限制度设立的目的，不仅要保护国家、社会公共或者个人利益，同时也要兼顾效率原则、维护社会管理秩序的稳定。综上，行政公益诉讼应当依照适用解释第六十六条的规定，受到六个月起诉期限的限制。该案中，三台县人民检察院分别于2017年9月28日和2018年1月10日两次向三台县人防办发出检察建议，要求被告履行法定职责，根据适用解释第六十六条的规定，三台县人民检察院应当在三台县人防办履行法定职责期满之日起六个月内提出，而根据行政诉讼法第四十七条第一款的规定，三台县人防办履行法定职责的期限是两个月，故三台县人民检察院至迟应当在2018年9月10日前提起诉讼。三台县人民检察院于2019年1月14日向该院提起诉讼，超过了法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回三台县人民检察院的起诉。宣判后，三台县人民检察院不服，向本院提起上诉，其主要的上诉理由为：一、人民检察院不属于行政诉讼起诉期限所规范的对象，不受起诉期限的限制。1．行政诉讼法第四十七条及行政诉讼法司法解释第六十六条关于起诉期限的规定，规范的是公民、法人或其他组织，而人民检察院既不属于公民，也不属于行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的法人或其他组织，故立法机关在行政诉讼法第二十五条第四款对人民检察院提起行政公益诉讼进行单列，以与其他行政诉讼主体的诉讼地位相区别。2．《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称检察公益诉讼解释）第二十三条规定了行政公益诉讼的起诉条件，该条对人民检察院的规定不同于普通行政诉讼的原告，故再次明确人民检察院不是行政诉讼法规定的法人或其他组织。3．检察公益诉讼解释第二十六条的规定，不能作为认定人民检察院提起行政公益诉讼等同于其他行政诉讼主体需要适用诉讼期限的依据。检察机关有别于其他行政诉讼主体，且现行行政诉讼法及其司法解释并无人民检察院提起行政公益诉讼关于起诉期限的规定，故根据法无授权不可为的基本法理，人民检察院提起的行政公益诉讼不应受起诉期限的限制。二、国家和社会公共利益的本质特性决定了对侵害国家和社会公共利益的行为，任何时候都应受到法律的规制。检察机关对行政机关提起行政公益诉讼，不同于行政相对人起诉行政机关维护私人权益，它保护的是国家和社会公共利益免受侵害。对侵害国家和社会公共利益的行为，只要侵害国家和社会公共利益的情况持续存在，就应受到法律的追究和制裁。因此，行政公益诉讼不应适用普通行政诉讼中关于起诉期限的规定。三、人民检察院提起行政公益诉讼具有特殊属性。人民检察院提起行政公益诉讼存在诉前程序，在督促行政机关履职的过程中，由于受季节、气候等条件的限制，要求行政机关立即完全履职的客观环境可能不成熟。且在行政公益诉讼中，国家和社会公共利益受到侵害往往具有潜伏性、滞后性以及因果关系的复杂性等特点，导致确认和判断损害后果的难度较大。因此，应当允许公益诉讼起诉人在被诉行政行为得到纠正前提起诉讼。综上所述，一审法院适用法律错误，请求依法裁判。上诉人、被上诉人在一审法院提供的证据已随案移送本院。经二审审理查明的事实和证据与一审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》已规定行政诉讼的起诉期限，且未对行政公益诉讼的起诉期限作出特别规定，故依照检察公益诉讼解释第二十六条“本解释未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”之规定，人民检察院提起的行政公益诉讼应当受到起诉期限的限制。上诉人关于“人民检察院不属于行政诉讼起诉期限所规范的对象，不应受起诉期限限制”的主张缺乏法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，对行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院应依法向人民法院提起诉讼。现行行政诉讼法及其司法解释已对起诉期限作出规定且尚无例外情形，加之设置起诉期限制度的目的，还考虑到维护社会管理秩序的稳定，故上诉人关于“行政公益诉讼不应适用普通行政诉讼中关于起诉期限的规定”的主张亦于法无据，本院不予支持。上诉人上诉称提起行政公益诉讼存在诉前程序，由于受季节、气候等条件的限制，要求行政机关立即完全履职的客观环境可能不成熟等特殊情形。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条已对起诉期限的扣减和延长作出规定，对上诉人诉称的特殊情形可以比照相关规定进行综合考量并予以评判，但本案并不涉及上述特殊情形，故对上诉人的此上诉意见，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，裁定如下：
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