夏云娇 尚将：环境行政公益诉讼判决方式的检视及其完善
时间：2021-06-18 点击： 次 来源：《南京工业大学学报（社会科学版）》2021年第3期 作者：夏云娇 尚将 - 小 + 大
作者：夏云娇，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授。 原文来源于《南京工业大学学报（社会科学版）》2021年第3期，内容以刊物发表版本为准。 摘要：环境行政公益诉讼对推进现代环境治理体系建设，提升生态环境保护治理能力有重要意义。从2019年的164份裁判文书中可以看出环境行政公益诉讼案件中的判决方式有五种，但主要集中于三种形式：（继续）履行职责、确认违法、确认违法+（继续）履行职责。判决方式呈现出五个特征：确认违法判决率高、适用“确认违法+履行职责”判决出现分歧、继续履行判决得到采用、判决履行职责较为概括、公益诉讼起诉人胜诉率超高。为全面提高该诉讼制度的有效性，应当从优化诉前程序、理性适用确认违法判决、“确认违法+履行职责”中应仅判决履行、对履职不到位的可以判决继续履行、适当明确履行职责判决的内容、加强对程序和实体审查强度等方面完善判决方式。 关键词：环境行政公益诉讼；环境司法；环境规制；现代环境治理体系 一、环境行政公益诉讼 判决方式的法定依据 1.行政公益诉讼 相关法律法规 2005年国务院明确指出必须把环境保护摆在更加重要的战略位置，同时其提出要研究建立环境公诉制度，但该制度的出台却比较缓慢。尽管司法实践中一直不乏有民事和行政公益诉讼，但法律依据的缺失使其进展不大。自2012年起，随着《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的修改，民事公益诉讼摆脱了这一局面，但行政公益诉讼依然处于“无法可依”的状态。直到2014年，中共中央明确提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，自此，行政公益诉讼开始如火如荼地发展起来，一系列法律规范性文件的制定公布为公益诉讼提供依据。全国人大常委会于2015年7月1日决定授权最高检在部分地区开展公益诉讼的试点，最高检于7月2日发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2015年12月24日，最高检公布试点工作的司法解释，随后最高法在2016年2月25日公布了审理试点期间公益诉讼案件的司法解释。2017年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的再次修改，把行政公益诉讼制度法定化，确立了检察机关提起行政公益诉讼的法律制度。2018年3月2日，两高共同出台《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释﹝2018﹞6号）（以下简称《检察公益诉讼解释》），进一步完善检察公益诉讼制度。随着2017年《行政诉讼法》的修改，行政公益诉讼制度真正生根，从试点转为制度在全国范围内全面施行。 2.判决方式及法定依据 现行《行政诉讼法》第六十九至七十八条规定了普通行政诉讼案件的判决方式（见表1），《检察公益诉讼解释》第二十五条规定了行政公益诉讼案件的判决方式。据此司法解释，行政公益诉讼案件除了没有给付判决之外，判决类型与普通行政诉讼案件相同。环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼案件之一，法定的判决方式包括确认违法判决和确认无效判决、撤销判决、补救判决、履行判决、变更判决和驳回判决。 二、环境行政公益诉讼 判决书的司法样态 为进一步研究司法实务中环境行政公益诉讼案件，笔者根据中国裁判文书网，同时借助无讼网、OpenLaw等网站，对裁判时间为2019年1月1日到2019年12月31日的相关案件进行检索，探究其判决方式的现实状况。需要说明的是，本文检索的2019年环境行政公益诉讼判决案件主要是来源于中国裁判文书网，尽管中国裁判文书网以“公开为原则，不公开为例外”，但事实上案件来源是有一定的局限性，难以完全反映2019年全国各级人民审理判决的环境行政公益诉讼案件的全貌。另外，环境行政公益诉讼并非独立的案由，在进行检索时是以行政、公益诉讼、生态环境、检察院等关键词进行检索，略显不够精准，难免挂一漏万。但是，本文重心并不仅仅是对案件数据进行宏观分析，而是基于数据分析反映出我国当前环境行政公益诉讼判决书的样态、特点及其存在的问题。 1.总体情况 通过检索后对文书的梳理，除去一些不符合公益诉讼的案件外，总共获得2019年关于环境行政公益诉讼的有效判决书164份。经过对案件审理程序的梳理，发现环境行政公益诉讼案件上诉案件只有9件，占比仅为5.5%，也就是约94.5%的案件在一审程序中终结。 2.判决类型分布 通过分析155份一审判决书发现，人民法院在环境行政公益诉讼案件中的判决形式有五种（见表2），但主要的判决形式只有三种，即判令履行职责（或继续履行职责）、判决确认违法、判决确认违法+履行职责（或继续履行职责）。 环境公益诉讼中的履行职责判决分为两类：一类属于被诉行政机关完全未履行职责，另一类属于行政机关未完全履行职责。对于第一类案件，法院判令其履行职责；对于第二类案件，被诉行政机关在法院判决之前已经进行了履职行为，但由于其自身履职不到位或者公益诉讼起诉人认为其履职不到位继而提起公益诉讼，法院判决继续履行职责。 确认违法判决分为两类：一类是确认作为行政行为违法的判决，如曾都区检察院诉曾都区林业局不履行法定职责一案，该案中被告针对行政相对人作出了违法的行政处罚，因此法院的判决第二项为“确认被告作出的鄂曾林罚书字第1416号、第1602号行政处罚及处理决定的行为违法”；另一类是确认行政不作为违法的判决，其主要针对的是在法院判决之前被诉行政机关已经依法履行职责完毕的情形，此类占比确认违法判决中的绝大多数。 行政机关未依法履职完毕的，司法实践中部分法院的判决为确认违法和判令履行职责，确认违法针对的是行政机关之前的不作为，履行职责针对的是其未履职完毕的行为。 在驳回诉讼请求判决中，法院判决全部驳回的仅有1例（表3案例编号1），判决部分驳回诉讼请求的有3例（表3案例编号2、3、4）。 法院判决“撤销+重作”的两例均属于环境行政公益诉讼涉及第三人的情形，行政机关对第三人作出了违法的行政处罚，法院判决撤销此违法行为并责令重新作出行政行为。 二审判决书共有9份，上诉人均为原审被告（即被诉行政机关），其中8份二审法院驳回上诉维持原判，另外1份二审法院予以改判。案件改判的原因在于两级法院对确认判决和履行判决能否同时作出意见不同。一审法院认为两者可以同时作出，但二审法院持相反意见，其认为在被诉行政机关没有依法履职的情形下，应当优先判令履行职责。因此二审法院对一审法院同时适用确认违法判决和履行判决予以纠正，改判被告履行职责。 三、环境行政公益诉讼 判决的表征特点 1.确认违法判决率高 确认违法判决是指“人民法院经审查后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或履行判决，转而确认被诉行政行为违法的判决”。在155份一审判决书中，判决确认违法的达到了27.7%，如果再囊括“确认违法+判令履行职责”判决方式，则环境行政公益诉讼判决中确认违法的比例达到了51.6%。在第一种情形即仅判决确认违法的情形中，主要有两种情况：一种情形是公益诉讼起诉人的诉讼请求从始至终是请求确认不作为违法；另一种情形是公益诉讼起诉人一开始的诉讼请求是履行职责，在庭审过程中由于被诉行政机关及时履行了职责，因此将诉讼请求变更为确认之前的不作为违法。 2.“确认违法+履行职责” 判决的适用分歧 2019年的155份一审判决中有23.9%的属于“确认违法+履行职责”，此类判决主要是诉前程序之后行政机关依然没有依法履职的情形。在这种情形下，公益诉讼起诉人对被告之前的不作为请求确认违法，同时为了达到法律实施的目的，其一并请求法院判令被告履职或者继续履职。实务中绝大多数法院都依照其诉讼请求作出了“确认违法+履行职责”判决，但也存在部分法院仅作出了履行职责判决，对确认违法请求予以驳回。如临泉县人民检察院诉临泉县住房和城乡建设局不履行环保职责一案中，检察院请求依法确认被告不作为违法并且判令被告依法履行监管职责并对附近管网进行建设、改造，对黑臭水体进行治理，但法院认为在行政不作为案件中，履行判决更能彻底地实现公共利益的保护而且履行判决本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价。确认违法通常是针对作为类行政行为，不作为案件中只有在责令履职没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才适用确认违法判决。在山丹县人民检察院诉山丹县水务局不履行法定职责一案中，二审法院认为履行判决和确认违法判决作为法律明确规定的两种判决类型，有各自特定的适用情形，必须根据特定的案件情形择一适用，而不可同时适用。因此在二审程序中撤销了一审中的“确认违法”，仅判令履行职责。可见，实务中大多数法院没有对两者能否同时适用予以深究而是简单对公益诉讼起诉人的诉讼请求予以支持，但也有部分法院认为其不能同时适用，甚至据此对一审判决予以改判。 3.继续履行判决的采用 在判令履行的裁判文书中，有一部分是判令继续履行，如荆门市掇刀区人民检察院诉漳河农业水利局未履行监督管理法定职责一案中，被告辩称在收到检察建议后已经依法履行了职责，案涉水域污染的原因复杂，并非是被告怠于履行职责所致。然而法院认为尽管被告以其自身职责范围及能力在短时间内尚无法彻底解决案涉水域污染问题，但被告不能就此否定自身加强监管对该污染防治的积极作用，故被告仍需积极作为，与其他行政机关协同配合。最后法院判决被告继续采取有效措施对案涉水域污染防治依法履行监督管理职责。继续履行判决不同于行政不作为后的不履行判决，该类案件中的行政机关已经采取了措施履行职责，但检察机关认为其履行职责不到位进而提起继续履行的诉讼请求。如果说履行判决针对的是行政完全不作为的话，继续履行判决可以说针对的是行政不完全作为。对于该类案件需注意两点：一是行政公益诉讼案件中针对被诉行政机关未完全履行职责的，法院能否根据《行政诉讼法》第七十二条判令限期履行；二是如何判断行政机关的履职程度，其是不作为还是完全不作为抑或是履职完毕。 4.履行职责判决较为概括 在对样本裁判文书的梳理中发现，履行职责（包括继续履行职责）判决中仅有少数法院对履行职责的时间、要求等作出了较为详细的判决，如在平邑县人民检察院诉平邑县综合行政执法局不作为案中，法院判令平邑县综合行政执法局于判决生效之日起六个月内，对星河上城处的垃圾全部清理完毕、对土地恢复原状，并对毛家洼垃圾堆放地进行三防处理并对协议地块进行用土覆盖，覆盖层不少于80厘米。然而大多数的履行职责判决均是较为模糊的表述，第一类直接判决被告履行职责，没有其他任何要求。如江陵县人民检察院诉江陵县城市管理执法局未依法履职案，法院判决仅责令被告对2017年江陵县城区拆迁地块建筑垃圾露天堆弃行为依法履行监管职责；另一类是仅对履行职责加以时期限制的，如淄博市博山区人民检察院诉淄博市生态环境局博山分局不履行环境保护监管法定职责案，法院判决责令被告淄博市生态环境局博山分局于本判决生效之日起30日内督促违法行为人刘新岩、程伟修复被污染土壤。在履行判决中，大多数判决不涉及履行的方式、标准等问题，而仅仅判令被告依法履行职责。 5.公益诉讼起诉人 胜诉率超高 在155份一审判决中，仅有4份判决驳回诉讼请求。9份二审判决中8份都维持了原判即检察院胜诉，仅有1份在二审予以改判（见表3）。公益诉讼起诉人一审胜诉率高达97.4%，二审胜诉率达88.9%，所有案件中败诉的仅占3.05%。可见，环境行政公益诉讼中其胜诉率远远高于被告。有学者认为，为了保护社会公共利益而起诉的检察机关不应承担诉讼风险。但按照法理而言，“任何诉讼都存在败诉的可能性”，否则从诉权的平等性和诉讼的完整性来讲是不合理的。然而当前的情形是检察院胜诉率超高，在绝大多数的案件中，法院全部支持了检察院的诉讼请求，164份判决中仅有1件驳回诉讼请求，4件驳回部分诉讼请求，检察院几乎没有败诉的风险。 四、环境行政公益诉讼 判决现状的原因分析 1.诉前程序作用 没有完全发挥 在行政公益诉讼领域，如何协调行政权和司法权的关系显得尤为重要，诉前程序制度不仅能极大地节省司法资源，更能为行政机关提供难得的自我矫正机会，是妥善处理行政公益诉讼案件的重要途经。无论是作为普通法系代表的美国，还是作为罗马法系代表的日本，都设立了诉前程序制度。“美国行政法规定公民在提起环境行政公益诉讼前必须通知被告，并且60天后才能向法院正式起诉。日本规定只有当居民提起检察请求之后，对检察委员会的措施仍然不满意的，才可以提起诉讼”。我国《行政诉讼法》第二十五条和《检察公益诉讼解释》第二十一条也规定了行政公益诉讼诉前程序并且该制度发挥了重要作用，如2019年全国行政公益诉讼立案119787件，而诉前程序就有103076件。但是现行的诉前程序还存在许多不足，如案件线索的来源过于狭窄，检察建议的内容详略不当，检察机关和行政机关的关于履职标准不一致等问题。这些不足使得许多本应在前置程序中得到解决案件的却进入了诉讼环节，浪费司法资源。要用好诉前磋商、听证等程序，把诉前解决问题作为首要工作目标和最佳司法状态。 2.关于确认违法判决率高 在环境行政公益诉讼司法实务中，法院作出确认违法判决率很高。第一，由于行政公益诉讼诉前程序的特殊性决定的。行政公益诉讼与普通行政诉讼案件相比其增设了诉前程序，即只有在检察建议提出后，经过两个月的履职期限行政机关仍然不履职的，检察院才能提起诉讼。实务中存在某些客观原因使得行政机关无法在两个月内履职完毕，案件进入司法程序。如自然条件的限制、生态规律的约束、履行法定程序的时限要求、相关职能部门的配合等。但案件的审理需要时间，所以部分行政机关在案件审理期间加快履职进度，在法院审理完结前依法履行了全部职责，此时公益诉讼起诉人变更诉讼请求为确认行政机关之前的不作为违法，使得原本应该是履行判决的案件变更为确认判决。如黄石市下陆区人民检察院诉黄石市生态环境局下陆区分局不履行法定职责一案，庭审中被诉行政机关及时采取有效措施督促违法行为人停止了违法行为，清理了堆放的工业固体废物，下陆检察院变更其诉讼请求为：确认市生态环境局下陆分局未依法履职的行为违法，并撤回判令市生态环境局下陆分局限期改正并处以罚款职责的诉讼请求。《检察公益诉讼解释》将行政机关的履职期限从试点期间的一个月改为两个月，但两个月的履职期限能否适合所有的环境案件依然有待商榷。第二，该类案件中法院审查趋于形式化，公益诉讼起诉人请求确认行政不作为违法，法院先审查被告是否存在不作为，再审查被告履行职责是否到位，公益是否得到保护。对于公益诉讼的目的已经达到的，法院即根据公益诉讼起诉人的请求作出确认违法判决，而很少考虑确认违法判决是否具有实质意义。况且该类案件案情简单，被告的抗辩积极性也不是很高。第三，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）（法释﹝2018﹞1号）第八十一条第四款规定了“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决”。因此现行规定之下，检察院不撤诉的，法院只能判决确认不作为违法。综合以上因素，环境行政公益诉讼中确认违法的判决率高，趋于形式主义。 3.关于“确认违法+ 履行职责”判决 确认判决和履行判决之所以在实务中同时作出，原因之一是在行政公益诉讼案件中，《检察公益诉讼解释》第二十四条规定，在审理过程中，行政机关履行职责致使人民检察院的诉讼请求全部实现，检察院将履行职责的请求变更为确认违法，法院应当判决确认违法，但此种情况下，如果检察院既不撤回也不变更诉讼请求的，法院一般按照公益诉讼起诉人的诉讼请求予以全部支持。原因之二是部分法院没有区分确认违法和履行判决的法定适用情形，也没有意识到履行判决的作出实质是对被告行政机关不作为违法的确认基础上进一步督促被告履职，维护公益。实务中，就出现了对能否同时作出两项判决，不同的法院有不同的意见。大多法院按照公益诉讼起诉人的诉讼请求全部予以支持，只有较少法院从公益诉讼的目的出发，仅判决履行职责，对确认违法的诉讼请求予以驳回，其认为“只有在判决履行没有意义的情况下，才可以转而适用确认违法判决”。 4.关于履行职责 判决较概括 关于履行职责判决不具体的原因：一是法院担心过于明确的司法判决会产生司法权僭越行政权之嫌。“现代社会，行政权实现对公共利益的保护，而司法权则关注对行政权的有效控制，确保其不偏离维护公共利益的轨道”，因此，司法权要保持适当的谦抑性。而且履行职责判决针对的是行政机关没有依法履行职责的情形，该种情形下司法机关应该对行政机关的首次裁量权原则充分尊重。所以在此类案件中，法院只是判决被告履行职责，排除原则性的指导，也排除判决的具体内容。二是在环境类案件中，有的案件涉及的领域不为司法机关所擅长，而负责主管或者监督的行政机关具有良好的专业知识和丰富的实践经验，因此法院不宜随意的对履行的方式、期限、效果等作出判决。法院作出概括性判决，具体事项交由行政机关裁量是一个较为合适的选择。 5.关于公益诉讼 起诉人胜诉率高 环境行政公益诉讼案件中公益诉讼起诉人胜诉率很高，主要是源于案件的性质。行政公益诉讼案件是检察院对行政机关未依法履行职责导致公益受损的行为予以监督，因此，客观上决定了此类案件检察院的胜诉率高，但也存在其他因素催生了公益诉讼起诉人的胜诉率。首先，是诉讼人角色属性的不同，公益诉讼起诉人代表的是公共利益，其天然具有一种“正义性”，而行政机关在该案件中则属于不依法履行职责导致公共利益受到损害的角色，法院难免对其“容忍度”较低。在试点期间，检察院认为法院未生效的第一审判决、裁定有错误的，其向上一级人民法院提出的是“抗诉”而非“上诉”。尽管《检察公益诉讼解释》第十条将其改为了上诉，但实践中行政机关的地位仍有待提升。其次，是审查力度的不同，行政诉讼的目的之一用司法权监督行政权，督促依法行政。行政公益诉讼不仅如此，更是为了保护社会公共利益。此类诉讼的前提便是行政机关存在没有依法履行职责致使公共利益受到损害。法院作为公正的代表，自然肩负着维护社会公益的使命，正因为如此，此类案件中相对于原告来说，法院审查的重点往往是被诉行政机关，如是否存在不作为，履职是否到位等等。法院整体的审查趋于形式化，其审查和裁判思路基本沿着公益诉讼起诉人预设的“轨道”进行。而且在此类案件中，行政机关的违法行为尤其是不作为比较容易判断，因此整体来说公益诉讼起诉人胜诉率很高。 五、完善环境行政公益诉讼 判决适用的建议 1.优化诉前程序 在中国，“司法权与行政权之间绝非是单向度的监督制约关系”，司法权对行政权的支持和促进功能同样重要，行政审判要致力于实质性化解行政争议，而非程序性的结案。在环境行政公益诉讼领域，进一步完善诉前程序制度，争取案件在诉前阶段能够得到妥善解决显得尤为重要，不仅能够跳出机械化解行政争议的窠臼，体现司法权与行政权的良性互动，更能节省司法资源，及时维护社会公益的实现。诉前程序的完善主要应该从以下两方面入手：一是完善检察建议的内容。检察建议不可规定过于笼统，否则行政机关的履行行为可能达不到检察机关的要求而导致诉前程序无法发挥应有的效果。检察建议也不能规定的过于细致，要保持司法权的谦抑性，给行政权一定的空间。检察建议中可以列明行政机关的违法行为和公共利益的损害以及公共利益预期维护的效果，至于行政机关采取何种方式，检察机关不宜过于干涉。二是确定判定依法履职的标准。“基于目前严格环境执法的要求，司法机关与行政机关往往会出现不同的见解”。因此必须确定相应的标准避免产生冲突。例如，如何判断行政机关是否依法履职？应借鉴最高检2019年2月14日新闻发布会上的“三要件”来判断是否依法履职为宜，即行为要件上违法行为得到有效制止，结果要件上受损的公共利益得到有效保护，职权要件上在前两者无法达成的情况下，行政机关是否穷尽了行政手段。 2.理性适用 确认违法判决 确认行政不作为违法的意义在于对行政行为作出否定性评价，以促使行政机关规范以后的行政行为，在行政公益诉讼案例中，其也得到了广泛的适用。然而公益诉讼的根本目的在于督促被告履行法定职责以维护公共利益，而非对被告不作为的合法性作出判断，从这个角度而言，确认违法判决并不能使公益得到恢复。在公益已经得到维护的情况下，再要求法院确认行政机关的不作为违法没有什么实质意义。在普通的行政诉讼案件中，行政相对人请求人民法院确认行政行为违法更多是为了便于获得国家赔偿，然而在行政公益诉讼中并不存在国家赔偿的问题。“我们所追求的目标应当是法治而不是律制，是纠纷的实质性解决而不是程序性结案”。因此，公益诉讼中大量判决确认违法并没有太大的意义，有耗费司法资源、趋于形式主义之嫌，随着我国行政公益诉讼实践的发展以及制度的不断成熟，确认不作为违法不应成为一项独立的诉讼请求，而应该将其作为判定行政机关是否积极履职的前提。 对于履行期限内行政机关已经依法履职完毕的，检察机关不应提起确认违法之诉，如果提起诉讼的，人民法院应当依法予以驳回。而针对提起公益诉讼之后，法庭辩论终结之前行政机关依法履职完毕的情形，检察机关应当主动撤回起诉。如滨州市沾化区人民检察院诉被告滨州市沾化区环保局未履行监管职责案，在案件审理过程中，被告将暂存在泰丰公司院内北部厂房内的皮革废料转移至城北工业园原沾化一洲皮业有公司符合环保标准的仓库内贮存，并与华升公司补充签订了书面处置协议，公益诉讼起诉人检察建议事项均得到落实，所以公益诉讼起诉人向法院提出撤诉申请，请求撤回对被告沾化环保局的起诉。在司法实践中，也有个别检察院没有选择主动撤回起诉而是建议法院终结诉讼。根据《行政诉讼法解释》第八十八条和第一百二十一条的规定，公益诉讼不属于法定的终结诉讼情形，不宜裁定终结诉讼，检察机关按照《检察公益诉讼解释》第二十四条的规定主动撤回起诉为宜。需要说明的是这里的确认违法是指确认行政不作为违法，检察机关对行政作为行为请求确认违法的，法院依然应予支持。 3.“确认违法+履行职责” 判决中应仅判决履行 “从《行政诉讼法》的法律体系来看，行政案件的判决类型是针对单个行政行为而设计的，该法第七十二条规定的履行判决和第七十四条规定的确认判决应单独适用”。从文义解释的角度而言，《行政诉讼法》第七十四条第二款规定了只有判决履行没有意义时才作出确认违法判决。而且《检察公益诉讼解释》第二十四条也明确了确认判决的前提之一是检察院的诉讼请求得到实现，即履行职责是确认判决的前提，也说明了两者不能同时作出。 对于行政机关的违法不作为，责令履行相应的职责更能彻底地实现公共利益的保护，因此在该类案件中，检察机关仅诉请依法履职即可，履行职责已经包含了对于行政机关不作为违法性的评价，不宜再次请求确认违法进行重复评价。在检察院同时请求确认违法和履行职责的情形下，法院应该作出履行职责判决，同时驳回关于确认违法的诉讼请求。 4.对履职不到位的 可以判决继续履行 从文义解释出发，《行政诉讼法》第七十二条和《检察公益诉讼解释》第二十五条第三款中的“不履行”指没有履行行为而不包括“履行不到位”。《行政诉讼法解释》第八十一条第四款的规定似乎也只是以行为标准认定“不履行”而不涉及对履行结果的判定。然而，如果行政机关仅仅以“有过履行行为”而不论履行结果就可以抗辩，那么履行判决的效果将大打折扣，公共利益也更加难以得到保护。履行判决的意义就是以司法权来监督行政权，促使行政机关依法履行职责，履行职责当然包括对履职行为和履职结果的评价。同时，《检察公益诉讼解释》第二十四条也表明了两高的态度，即行政公益诉讼案件中行政机关的履职行为既要以行为标准审查，也要以结果标准审查。无论《行政诉讼法解释》是否涉及结果标准的审查，根据《检察公益诉讼解释》第二十七条的规定，两法不一致的地方以后者为准。因此在行政公益诉讼案件中，法院要从行为和结果标准上审查被告的履职行为，是否履行完毕可以借鉴诉前程序中认定依法履职的“三要件”标准，对于没有履职到位的，法院当然可以判令其继续履行职责。 5.适当明确 履行职责判决的内容 对于损害公益的行为，行政机关往往可能同时或者递进采取多种方式予以规制，所以在行政公益诉讼中，司法机关的履行判决应该具有适当的概括性以尊重行政机关在处理具体事件上的专长。但是过于概括的判决不能起到监督的目的，比如没有时期限制的履行判决可能无法督促行政机关及时履行职责，与此同时公益持续受到损害。 在履行（包括继续履行）判决中，判决内容不宜过于概括，但也要注意尊重行政权。关于履行期限，《行政诉讼法》第七十二条明确规定了履行判决应当明确履行的期限。至于履行期限的多少，法院应该综合考虑个案中履行的难度进行自由裁量。履行的方式、标准等问题，在有相关的法律法规、部门规章等规定的情况下，以该规定的方式、标准等进行判决较为适宜，如惠州市惠阳区人民检察院诉龙门县林业局履行法定职责一案中，法院判令被告继续对涉案公益林进行修复，促使涉案生态公益林恢复生态功能，直至被鉴定验收合格时止。该案中的具体履行的内容即以相关的鉴定验收标准为准。在没有相关法律法规的情况下，法院可以综合考量公益受损前的状态、受损的性质、范围、恢复的难易程度等因素进行判决，在涉及到较强的专业因素时，可以综合考虑原被告双方的意见以及及时引进专家辅助人、专家意见等对履行职责的期限、方式、标准等进行判决。 6.加强对程序和 实体的审查强度 尽管公益诉讼是为了维护公共利益，但任何诉讼都有败诉的可能。公益诉讼起诉人和被诉行政机关在行政诉讼中应当具有平等的法律地位，法院应当加强对检察院的审查力度，包括对程序的审查和实体的审查。程序的审查包括是否属于公益诉讼的受案范围、管辖是否合乎规定、是否已经经过诉前程序、是否超过起诉期限等。例如，在三台县人民检察院诉三台县人民防空办公室不履行法定职责一案中，法院裁定检察院超过起诉期限驳回起诉，同时进行了十分详细有力的说理，可谓在程序上尽到了审查的义务，维护了起诉期限制度设立的目的，即不仅要保护国家、社会公共或者个人利益，同时也要兼顾效率原则、维护社会管理秩序的稳定。实体的审查包括诉讼请求与检察建议的一致性、公益受损的情况、行政机关采取的措施、履行职责的程度，等等。再如，利川市人民检察院诉利川市汪营镇人民政府不履行法定职责案件进行了较为细致的实体审查，该案中检察院的诉讼请求为确认镇人民政府未建设、使用垃圾填埋场的行为违法，而法院认为造成环境污染的原因不是未建设垃圾填埋场，而是垃圾焚烧厂的设计缺陷及镇政府的监管不力。上述案例一关于起诉期限的审查督促检察机关及时行使职责，案例二关于诉讼请求的审查更加准确地找到污染原因以便精准治理。可见，环境行政公益诉讼中加强对检察院的审查力度具有十分重要的意义，今后的案件要进一步加强对检察院的审查力度，促使保护环境公益目的得到更加精准、及时、有效的实现。 参考文献 [1]张军.最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告[EB/OL].[2020-03-01].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/936842f8649a4f088a1bf6709479580e.shtml. 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