徐贝：准确把握积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的内涵

◎检察公益诉权的本质是法律监督权，具有明显的补位性和兜底性特征，要求检察机关充分尊重行政执法权和其他主体的诉权，对于存在争议的新生事物、历史遗留问题，公益受损但不具有违法性，以及通过私益诉讼救济能够达到公益保护目的等情形，检察公益诉讼不宜介入。

　　◎当前检察公益诉讼办案已有较大规模，过去唯数量论的办案模式不适应发展需要，必须向高质效转型。拓展领域法无明确授权，对案件质效的要求更高，检察机关在法定外领域办案要严格掌握标准，做实持续跟进监督，在保证质效基础上稳步提升数量。

拓展公益诉讼案件范围是检察公益诉讼的工作重点，最高检对此提出了“积极稳妥”要求。其中，“积极”是对担当作为心态的要求，“稳妥”是对审慎推进理念的强调。但从近年来的实践情况来看，各地对“积极稳妥”要求的理解还存在偏差，有的过于谨慎而创新性不足，有的过于积极而缺乏稳妥。正确理解“积极稳妥”的内涵，对于有序拓展案件范围、推动公益诉讼检察工作持续健康发展具有重要意义。笔者认为，需从四个方面把握。

一、顺势而为，践行好“三大使命”

建立完善检察公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是全面深化改革、推进依法治国进程中的重要环节，是深化国家治理的大势，拓展公益诉讼案件范围使命重大。一是崇高的政治使命。党的十九届四中全会决定、《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》均对拓展公益诉讼案件范围提出明确要求，旨在健全完善这项具有中国特色的法律监督制度和公益保护制度，服务保障国家改革发展稳定总任务。二是厚重的法治使命。国家治理离不开法治，全面依法治国离不开对法律实施的监督。新发展阶段，法律实施成为亟须补齐的短板，要求全面提升法律监督质量和效果。民事诉讼法、行政诉讼法确立检察公益诉讼制度后，更多部门法授权检察机关提起公益诉讼，旨在强化相关领域法律监督，用法治思维和法治方式推进国家治理现代化。三是神圣的公益使命。拓展案件范围具有深厚的现实背景，大到总体国家安全、小到个人信息保护，公益受损涉及国家发展和社会生活方方面面，成为党委政府关切、社会舆论关心的重大问题。新时代，加大公益保护力度成为社会各界的高度共识，人民群众对检察公益诉讼有更大期待。拓展公益诉讼案件范围既是检察机关全面保护公益的现实需要，也是检察公益诉讼制度进一步发展完善的必然要求。

二、迎难而上，解决好“三类问题”

公益保护覆盖面广，法律关系错综复杂，是世界各国面临的共同难题。也正因为难，才要建立检察公益诉讼制度，强化公益司法保护；才要拓展公益诉讼案件范围，实现公益全面保护。立足于破解公益保护难题，拓展案件范围要紧盯三类问题。一是行政违法和不作为问题。作为公益的直接代表，行政机关违法或不作为对公益的损害范围更广、程度更深，监督依法行政是检察公益诉讼制度建立的初衷。因此，拓展案件范围必须坚持以行政公益诉讼为重点，对于民事、行政法律关系交叉问题，优先考虑开展行政公益诉讼监督。二是公益受损突出问题。解决突出问题是实现法律监督资源合理配置的重要导向，有利于提升监督效能、实现监督效果最大化。界定突出问题应当以社会舆论关注度、人民群众关切度为标准，综合考虑受损程度、范围及持续性等，包括但不限于涉及面广、损害程度大以及长期存在的“老大难”问题。三是系统性、普遍性问题。作为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，拓展公益诉讼案件范围必须以治理难点为重心，更加聚焦导致公益受损的系统性、普遍性问题，实现“办理一案、整治一片”的办案效果；更加关注行政监管职责不清或者不同监管部门职责存在交叉的领域，通过办案帮助厘清行政监管职责；更加注重发挥治理类检察建议作用，督促行政机关和有关组织弥补制度机制漏洞，实现常态长效化治理。

三、审慎而行，把握好“三项原则”

检察公益诉讼并非万能，拓展案件范围必须审度利弊、审慎而行，把握好监督办案的基本导向。一是公益原则。检察公益诉讼的根本目的是为了公共利益，拓展案件范围必须坚持以公益保护这个核心为引领，准确界定公共利益的范围，防止检察权不当干预私益纠纷。公共利益不是私益的简单叠加，也不是特定多数人的集体利益，具有主体的不特定性、形式的整体性、内容的法定性等基本属性。对于法律制度尚不完善或尚未达成共识等领域和不同公益之间存在冲突等问题，检察机关应当慎重介入。二是谦抑原则。检察公益诉权的本质是法律监督权，具有明显的补位性和兜底性特征，要求检察机关充分尊重行政执法权和其他主体的诉权，对于存在争议的新生事物、历史遗留问题，公益受损但不具有违法性，以及通过私益诉讼救济能够达到公益保护目的等情形，检察公益诉讼不宜介入。三是依法原则。检察公益诉讼作为新的诉讼制度，顶层设计还不完善，机制构建还不健全，如个人信息保护等领域可否提起行政公益诉讼、民事公益诉讼是否适用诉前和解、惩罚性赔偿以及提出惩罚性赔偿是否适用裁量规则等均存在争议，实践探索的空间还很大。拓展案件范围必须在遵循现有法律制度的前提下，发挥主观能动性，探索构建适合检察公益诉讼规律的法律适用规则，推动立法和机制构建完善。

四、循序而进，处理好“三个关系”

拓展公益诉讼案件范围不能急躁冒进，必须从实际出发稳步循序推进，处理好三个关系。一是“等内”和“等外”的关系。法律之所以率先对生态环保等领域公益诉讼制度予以明确，是因为这些领域公益受损问题突出，亟须司法介入。现阶段生态环境治理还存在薄弱环节，食品药品安全形势依然严峻，检察机关必须在办足办好法定领域案件前提下，逐步拓展其他领域。二是数量与质效的关系。当前检察公益诉讼办案已有较大规模，过去唯数量论的办案模式不适应发展需要，必须向高质效转型。拓展领域法无明确授权，对案件质效的要求更高，检察机关在法定外领域办案要严格掌握标准，做实持续跟进监督，在保证质效基础上稳步提升数量。三是质效与规范的关系。规范是质效的前提和保障，拓展领域专业性更强，对办案能力提出更大挑战。实践中，新领域办案主观化、随意化问题仍然存在，甚至有个别案件因监督对象错误引发社会舆情。因此，拓展案件范围必须强调规范意识，更加注重精准化监督，要求严格按照有关程序要求办案，在做实调查取证工作的基础上加强公益受损结果、行政监管职责的研究论证，真正做到稳妥有序推进公益诉讼案件范围拓展工作。

作者徐贝，单位：重庆市人民检察院

本文来源：检察日报