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现行土地制度批判
更新时间:2003-11-22 17:06:29  来源:  作者:杨德寿  阅读172
    现行土地制度批判
杨德寿 / 河南怡龙律师事务所
摘要:本文通过对国家和集体土地所有制的比较,以及对两种土地权属的转移或流通法律制度的分析,认为:按照现行的土地法律制度,国家与农村集体的所有权是不平等的,由此导致农民的利益被严重侵犯;文章还附带提到房屋所有权的私有制与其上土地所有权的公有制之间不可调和的矛盾。土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用上,而不体现在土地权属的归属与变更上。作者认为,只要土地利用符合国家建设总体规划,农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分,农村集体所有的土地使用权也可以有偿出让。农村集体组织相互之间以及与国家之间的土地应当可以相互流通。土地所有权的公与私并不影响国家对土地利用的管理,在法律上禁止自然人拥有土地是站不住脚的。
关键词:土地权属、土地征用、土地利用
一、概 述
本文所指现行土地制度,是指我国现行的涉及土地权属法律制度以及土地权属流通的法律制度,还包括土地利用管制的法律制度。这里所说土地权属不仅指土地的所有权制度,还包括土地的使用权制度;相应地,土地权属的流通制度也包括土地所有权和土地使用权的流通制度。除此之外,为了合理利用土地,国家还制定了土地利用管制的法律制度。本文将分别从上述角度评判我国现行土地制度。
二、土地权属制度
土地权属制度,包括土地的所有权制度和土地的使用权制度。
1、土地所有权制度
就现行的法律规定而言,我国目前只有两种土地所有制形式,即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。
《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。” 《中华人民共和国土地管理法》规定的更清楚,第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。” 《中华人民共和国农业法》也有类似的规定。
显然,我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。土地所有制度也是公有制,“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。
2、土地使用权制度
我国的土地使用权制度,应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下,农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此,由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的,比如宅基地。对于国有土地来说,除了法律规定的无偿使用者外,就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。” 《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。
3、土地所有权的公与私问题
公有制与私有制优劣的比较,是个非常大的课题,本文力不能及。一个显而易见的事实是,在国有企业中,越来越多的国有股已经或正在从这些企业中退出。原因何在?作者认为,是因为国有企业中的国有财产不仅不能很好地保值增值,反而以很快的速度流失。这种现象的根本原因又在于,财富的支配者与所有者身份的不一致。私营企业老板以个人的财产投资,如果不以认真负责的态度经营,亏损的只能是他自己,他只能以自己的财富对别人承担民事责任,而公有制的企业则另当别论。一个国有或集体企业的老板,无需为企业的亏损或破产承担任何实际意义上的责任。这是在同等条件下公有制企业无法与私营企业竞争的原因所在。
土地的公有制同样存在类似问题。集体土地被征用变为国有土地之后,政府如果未能很快将其使用权出让,接下来就是该幅土地的荒芜或者土地利用价值的降低(如水土流失或被固体或液体废弃物污染),这是因为没有具体的使用人,导致土地管理者的缺位(形式上是政府机关但实际上不存在)。“土地不属于农民,农民当然没有理由去珍惜它。也就是说,有能力珍惜土地的人没有权利,有权利珍惜它的人没有能力。农民使用自己土地的效率,就一定比国家向农民出租土地的效率低吗?我们相信每个人会更珍惜自己的东西,绝大多数人会珍惜自己的土地。但国家做不到这一点,不可能非常珍惜地使用土地。由于种种原因,国家没有能力管好这么多土地。中国生态环境的恶化,特别是荒漠化问题说明,国家独占了所有土地,却没有能力来兼顾、来管理。”
“现实中,由于农民的土地所有权得不到保障,政府就自动获得了干预农业生产的特权,表现为政府强行命令农民栽种某种农作物。这样,农民就丧失了自主使用土地的正当权利。这种现象的存在恰恰说明农民没有所有权。”“所以现在的土地制度既不公平,也没有效率,反而对农民造成伤害。这样的例子太多了。”
土地公有制的立法初衷是什么呢?是基于国家的基本制度即公有制。理查德·派普斯在《财产论》 一书中,对地权与政体的关系有很精彩的论述:“不同政体对财产权,尤其是地权的态度,是截然不同的。在以高度中央集权和专制黩武著称的斯巴达,不仅土地锅碗均姓公,连妇女和孩子也姓公。民众无权拥有土地,只能从国家那里承包土地。”(第122-123页)。而相比之下,作为民主、共和、法治与公民权利发源地的雅典,则拥有高度成熟完备的私有财产制度。”(第5页)“雅典的显著特征是财产权与政治权利以及公民自由之间密切相关。正是在这里最早出现了独立的、拥有土地的农民。公民资格和土地所有者的资格都使得人们有能力抵抗强权的干涉,并在拥有财产的公民间建立自己钟意的政府。”(第119页)。“正是那种不对外承担任何责任的私人土地所有权的出现才促成了世界上第一个民主政体。”(第121页)
在一个主权国家中,无论某块土地的所有权归集体或者归个人,它都不可能被权利人置于这个国家的主权管辖之外。说到底,这些土地最终的所有权都归国家,作为具体所有人的集体或个人只不过是这个国家土地法律意义上的所有人罢了。土地所有权的归属,实质上并不影响政府对土地使用的管理,只要这块土地在一个国家的主权管辖区之内。那么,自然人土地所有权被禁止的理由又是什么呢?
4、土地的公有与地上建筑的私有问题
土地的国家所有和集体所有,是由国家法律明确规定的。与此同时,国家法律又承认建筑物可以由自然人也即私人所有。这些私有的建筑不可能成为空中楼阁,它必须建立在现实的土地之上。也就是说,私有的建筑所占有的土地必然是公有的,房屋主人所拥有的只能是该处房屋占有土地的使用权。土地与其上的房屋只能作为一个整体,而房屋和土地却可以分别为不同的主体所拥有。这样,必然带来难以调和的矛盾。
①、日益显现的旧城区拆迁矛盾
在城市旧城区中,目前有大量的私有房屋,有的已有上百年乃至上千年的历史。这些房屋以及所占有的土地以前都是属于私有的,只是在国家规定土地属于国家和集体之后,私有房屋所占土地的所有权才变成了使用权,但这种使用权既没有约定使用费标准也没有约定使用期限,从现实情况看实际上是无偿且无期限的。正是因为这种使用权的无期限和无偿性,导致房屋的主人在国家出让该房屋所在土地的使用权时没有任何发言权。事实上,国家在出让该土地使用权时根本没有征求现有使用权人的同意。而取得该块土地使用权的房地产开发商则立即拥有了将他人房屋拆除的权利!因为房地产开发商“是以营利为目的,从事房地产开发和经营的企业。”而政府在出让国有土地使用权时又有利益回报,从而使政府在房屋拆迁时总是以法律的名义站在开发商一边,导致被拆迁房屋的所有人的权利受到严重侵犯。
去年9月全国城市房屋拆迁工作座谈会透露,建设部2002年1至8月份,受理来信共4820件次,上访1730批次,集体上访123批次,其中反映拆迁的分别占28%、70%、83.7%(9月4日《南方周末》)。拆迁引发的不公正和不稳定,尤其是强行拆迁,已严重侵害了公民的合法权利。(中国青年报2003年9月17日 刘效仁《警惕拆迁中的非法公权》)。因为拆迁,南京的翁彪以自焚来表达自己的绝望;《中国经济时报》9月24日曾独家报道《北京一居民深夜遭绑房屋被夷为平地》。因拆迁引起的政府与市民之间的矛盾越来越尖锐,对抗性越来越强,有人称之为“拆迁之痛”。那么,这个痛,究竟痛在哪里?我们是否在法律规定的非理性上找过原因?
房屋与其所占用的土地是不可分割的,如果说能够分割的话,那只能是将房屋拆除,但拆除后的房屋将不会再有任何使用价值,除非你将自己的房子装上轮子!房子是你的,土地是国家的,土地使用权是我从国家那里买来的,你要用房子,我要用土地。在协商不成的情况下,谁该让位给谁?
②、未申请继续使用土地的房屋存废问题
《中华人民共和国城市房地产管理法》第21条规定:“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。”
法律规定居住用地的国有土地使用年限最长是七十年。也就是说,居民所购买或建造的房屋,其土地使用权总有一天要期满。如果是单独建设房屋,房主到期未申请继续使用房屋所在国有土地时,国家可以采取强制力予以拆除;如果,房屋是在小区居住楼群中的单元房,这块土地使用期限届满的情况下,有人申请而有人未申请继续使用土地的情况下,我们对未申请继续使用土地的房屋或其主人怎么办?能拆除吗?不能。能没收吗?恐怕也不能。
5、国有土地的公民有偿使用问题
国有土地的公民有偿使用,基于国有土地的有偿使用法律制度。国有土地有偿使用在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》中均有规定。土地有偿使用法律制度,有助于使用人珍惜土地,可以避免土地资源浪费。应该说是一项很好的法律制度,但作者认为这种规定只应适用于法人或具有经营目的的个人。对于仅仅用于满足公民居住的公民也采取土地有偿使用制度则显得非常荒唐。我们可以设想:一个中国公民,在自己的国家居住,还要向国家交纳自身居住用地的使用费。这个中国公民还是不是中国人?他还是不是这个国家的主人?如同在自己家里吃饭交饭钱、居住交店钱一样,于法于理均讲不通。

三、土地权属流通制度
土地权属流通制度指的是土地所有权和土地使用权转移的法律制度。因为我国土地所有权形式采取的是国家所有和农村集体所有,土地所有权的转移也只能发生在这两个权利主体之间;而土地使用权的转移则可发生于各种主体之间,包括国家、法人单位和作为自然人的个人。
1、土地所有权的转移制度
《宪法》第十条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款亦规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。” 该法第四十七条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用土地的补偿标准。
这是我国关于土地所有权转移的法律规定。从这些规定中,我们可以看出我国土地所有权转移的强制性和单向性,即只能由国家征用集体所有的土地而不能反过来。与此同时,因为法律直接规定了国家对被征用土地的补偿标准,土地的集体所有者在其土地被国家征用时与国家讨价还价的权利也随之丧失。
2、土地征用制度的滥用
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》均规定了国家对农业集体土地的征用制度。何为土地征用?“土地征收与土地征用具有相似性,但并非同一概念。两者的相似性,在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺,使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为,土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因国家的征收而消灭。(注:这方面的见解一般相同。如梁慧星主编:《中国物权法研究》(上),法律出版社,1998年版,第330页;张曼隆:《土地法》,台1996年版,第494页。)如他人的土地所有权并不消灭,则不能谓之征收。”
“现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更,即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地,属于国家所有。”(注:《国家建设征用土地条例》第五条。)这样,现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。”
因此,目前我国土地流通制度中的“征用”与“征收”是一回事儿,但是我们应该注意到征用是有前提的,即“国家为了公共利益的需要”。那么,什么是公共利益?《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。” 《中华人民共和国城市规划法》第三十一条也有类似的规定。单位和个人建设需要用地,必须依法申请国有土地,而国有的土地是十分有限的。当国有的土地满足不了人们建设的需要时怎么办?只能从农业集体组织所有的土地中征用。因此,从现实角度看,单位和个人的建设已经被视做公共利益。我们今天的城市正在以前所未有的速度急剧膨胀,而农民赖以生存的土地则越来越少,进而彻底丧失自己所有的土地,从而在中国产生了新的阶层,即“失地农民”。
土地征用的前提是基于公共利益的需要,但事实上不是,它已经被地方政府用于聚敛财富的手段。在这一过程中,某些地方官员也成为政府腐败的牺牲品,沦为阶下囚。
中央电视台2003年2月24日在《新闻联播》中所播发的这条消息:《乱批地损失每年逾百亿》:“全国土地市场情况不容乐观。据业内专家估计,80年代末以来,土地出让、转让所造成的国有资产流失,最保守的估计每年也达100亿元以上。”国土资源部初步统计,仅2002年,全国立案查处土地违法案件达71万件,涉及土地面积12.2万公顷。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人,刑事处罚的363人。
3、土地使用权的取得和转移制度
农民使用的土地主要包括宅基地和农业生产用地,宅基地的使用权基于农民的申请和政府主管部门的批准,甚至享有土地所有权的农业集体组织都不具有这样的权利。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定 “农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民建住宅,应当符合乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”农民生产用地的使用权,基于农民与本集体依照《中华人民共和国农村土地承包法》所签订的土地承包合同而取得。农民的承包土地使用权是可以通过转包而依法转移的,而宅基地是不允许转移的。
那么,非农业户口的城市居民和法人单位的土地使用权是如何取得的呢?这要由使用者的身份而定,符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定情形的,国家可以采取划拨形式确认国有土地使用权,除此之外的一切用地,都必须有偿取得。而取得的方式依使用人在一级市场和二级市场的不同而不同。如果在一级市场上,其取得方式依国有土地出让的方式而定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定:“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”在二级市场上,有意取得国有土地使用权的法人或个人,则可与享有国有土地使用权而有意转让该项权利者直接协商取得,有偿或无偿均可。但其国有土地使用权的年限,将是该幅土地出让时国有土地出让方与受上方约定的使用期限减去原使用者已经使用期限所剩余的期限。但是,以划拨方式取得的国有土地使用权是不能直接转让的,应当补足该划拨国有土地的土地使用出让金。
4、集体土地所有权的欠缺
从以上论述中我们已经知道,国家在征用农村集体所有的土地时,向该土地的所有者支付的费用或者说补偿是有标准的,而标准是死的、是有上限的。也就是说,农村集体所有的土地在被国家征用时,村集体是没有任何选择余地的!无论是被转让的者还是被转让土地的价钱。但是,当这块被征用的集体土地变为国有土地的时候,这块土地的价值(这里仅指一定期限使用权价值)就没有标准了,是没有上限的。国家可采取拍卖的方式出让给任何人,只要受让人愿意出最高的价钱。并且,就相应范围的土地而言,农民转移给国家的是土地的所有权,丧失的是永久的权利,国家出让的仅只是一定年限的使用权,永久权利并不丧失。
《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”从这一规定中,我们可以清楚地看出,农业集体的土地所有权实际上是一种不完整的所有权。其所有权受到的限制包括:它不能根据自己的意愿将自己所有的土地卖给另一个农业集体组织,那怕另一农业集体组织愿意出比国家征用土地更高的价钱;其次,它不能购买其它农业集体组织的土地,更不能购买已经变为国家所有的土地,无论它多么有钱!这些还都是在符合我国土地公有制的前提下,至于农业集体组织要将自己的土地卖给有钱的个人,那更是想都不敢想的事儿。也就是说,农村集体的土地所有权是不包括处分权的。因此,农村集体的土地所有权在法律上是不能称其为所有权的。
《中华人民共和国宪法》也好,《中华人民共和国土地管理法》也好,或者其它与土地所有权有关的法律也好。所规定的农村集体土地所有权,实际上是一种临时土地占有、使用和受益权,并不包括处分权。如果我们一定要将农村集体土地所有权称为所有权的说,那它与国家的所有权是不平等的。
“所有权作为一种最全面的私法上的权利,无论权利的客体是国有土地,还是集体土地,权利的内容都应保持一致。在土地所有权与国家管理权分离的前提下,可以使集体土地所有权与国家土地所有权保持统一,并使土地上其他权利人对于土地所有人承担的义务一致。”

5、集体土地所有权的欠缺导致农民权利被严重侵犯
《中华人民共和国宪法》规定了为公共利益的需要国家可以征用农村集体所有的土地,但未规定何为公共利益。于是《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”这是否意味着,任何单位和个人进行建设都可以被视为公共利益?如果不是,城市不断增加的国有土地从何而来?因何而来?
我们已经知道,农民所有的土地在被征用时,价钱是很便宜的。但当其摇身一变为国有土地的时候,其价钱就数倍乃至数十倍地往上翻,而且还只是有期限的使用权。因此,我们不难理解为什么今天的城市会发展这么快!如今的失地农民会越来越多,而且农民们也越来越穷!因为他们原有的赖以生存的土地正在以前所未有的速度并且以法律的名义被掠夺,而这种掠夺却实实在在地是国家或政府行为。

四、土地利用的管制制度
1、土地利用的管制目的
土地利用的管制制度主要规定在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》等法律法规中。前者第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”而土地利用总体规划详见该法第三章。《中华人民共和国城市规划法》第十六条规定:“编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。”第二十九条:“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划,服从规划管理。”
2、土地管理与土地权属
国家对土地的管理,归根到底还是对土地利用的管理,即意图使土地的利用更节约、更合理、更符合环境保护要求等。“能否促进土地的利用,似乎可以说是衡量一切土地制度是否合理的唯一标准。” 而土地的合理利用取决于“土地利用总体规划”的科学性与合理性,与土地的所有制性质没有任何关系。在城市中,土地的面积不会因为它的所有人改变而增大,也不会因为它的所有人改变而更有利用价值。因此我们没有理由否定农村集体在城市中享有土地所有权,也没有理由不承认城市法人单位享有土地所有权,只要他们或在他们所有的土地上享有使用权的人,在这些土地上盖的房子、种植的树木和花草符合城市规划的要求。正如我们在城市规划时根本无需考虑今后在规划区盖房子的是谁一样。
土地是一种不可移动的资源,我们通常称其为不动产,具有生产资料的性质,因此其价值不言而喻。根据我国《民法通则》等民事法律的规定,所有权应当是平等的,其转移也只能依所有权人的意志而定。我国的民法也好商法也好,如果标的物转让的双方当事人在转让时有一方带有强迫性,将成为该标的物转让行为无效的理由。既然国家法律规定农村集体可以成为土地的所有人,就应当赋予农村集体与国家平等的土地所有权,允许农村集体与国家讨价还价,不仅如此,农村集体也可以购买国家所有的土地或其它农村所有的土地。
国家对土地管理的法律应当属于行政法,土地所有权和使用权的转让不应由行政法来过分干预。与其它生产资料与消费资料一样,土地权属的流通也应受民事商事法律的调整,但国家可作适应限制:比如不能将土地卖给外国政府或外国的组织、土地权属的变更应通过登记等。
作者认为,农村集体所有的土地被征用后,虽然国家对其有补偿并对农民有安置。然而,当他们花完国家补偿的钱以后怎么办?那些今天被安置明天就失业的人怎么办?他们的土地为什么不能享有城市“户口”?为什么他们就不可以出让自己的土地使用权或以自己的土地使用权在城市作为投资?
土地作为一种不动产资源,无论其归谁所有或使用,权利人都无法将其转移。因此,土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用上,而不体现在土地权属的归属与变更上。作者认为,只要土地利用符合国家建设总体规划,农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分,农村集体所有的土地使用权也可以有偿出让。农村集体组织与国家之间的土地应当可以相互流通,农村集体组织之间的土地也可以相互流通。基于此,城市的法人单位以及个人也可以拥有土地所有权而不仅仅是使用权。

五、结 论
通过对现行土地的国家所有制和集体所有制的比较,以及对两种土地权属的转移或流通法律制度的分析。作者认为,按照现行的土地法律制度,国家与农村集体的所有权是不平等的,由此导致农民的利益被严重侵犯。除此之外,房屋所有权的私有化与其上土地所有权的公有化将会产生不可调和的矛盾。土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用,而不体现在土地权属的归属与变更上,无论土地所有权“姓”公还是“姓”私,都不大可能妨碍国家对土地资源利用的管制。只要土地利用符合国家建设总体规划,立足现行的法律规定,农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分,农村集体所有的土地使用权也可以有偿出让,农村集体组织相互之间以及与国家之间的土地应当可以相互流通。进一步,我们还可以允许自然人成为土地的所有权人。
完稿于2003年11月22日


注:
1、刘军宁:《土地财产权与村镇共和》,载《民主中国》2003年6月号
2、刘军宁:《土地财产权与村镇共和》,载《民主中国》2003年6月号
3、蒋琳琦译,张军校,经济科学出版社2003年
4、龙翼飞、杨一介《土地征收论》,载《法学家》2000年6期
5、龙翼飞、杨一介《土地征收论》,载《法学家》2000年6期
6、魏雅华:《中国需要一部新〈宪法〉——1982年版的〈宪法〉与中国土地问题的彻骨之痛》,载《中国律师》2003年9期
7、许明月:《市场经济下我国土地权利的独立性研究》,载《现代法学》1999年1期
8、许明月:《市场经济下我国土地权利的独立性研究》,载《现代法学》1999年1期


作者:杨德寿
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