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莫让村官经济犯罪在“夹缝中生存”
更新时间:2003-9-4 23:07:46  来源:  作者:石灰  阅读91
    


  村官不是“官”,但却手握实权。村民的根本利益,村官是最直接的代表。由于自律和他律之不足,村官极易“滥用职权”。于是,“贪官”的“编制”里,也就有了涉嫌经济犯罪的村基层组织人员一席之地。
  最近,笔者走访了上百名的“村主干”(村党支部书记、村委会主任)。如何在村务工作中分清违规操作与经济犯罪的界限,成了最热门的法律咨询。乡镇的领导则建议检察机关召集所有村官开个“投案自首动员大会”,限期追缴那些被村官们侵吞、挪用的各种涉农税费以及国家下拨的各种专款,集中查处一批“贪官”,加强“村务犯罪预防”,以畅通政令,化解干群矛盾。

  要防治村里的“贪官”,首先要弄清他们究竟归谁“管”?“两法”修改、修订之前,村官的经济犯罪由检察机关立案侦查。之后到《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》出台之前,一般由检察机关向上级院或当地政法委请示获准后查办,公安机关基本“按兵不动”。尽管《解释》明确了村官被“视为从事公务”时由检察机关管辖的七种情形,但具体操作中仍然存在若干“夹缝”:

  一、征地补偿费用在所有权转移后造成的管辖分歧。名列村官职务犯罪对象第一名的非“征地补偿费用”莫属。国家征用、占用农村集体所有土地支付的土地补偿费和安置补助费,除直接可以分配到农民手中的部分之外,还有一部分源于公共、公益事业用途的集体土地的补偿款由村基层组织代为管理和使用。随着农村城镇化进程的加速,村集体财产越来越多地来源于征地补偿款及其孳息和投资收益。村官们侵吞、挪用这部分财产,利用的究竟是协助政府从事行政管理的职便还是纯属村民自治的村务管理权?或者说在国家财政向村基层组织支付了属于集体所有的补偿款之后,该款项是贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象,还是侵占罪和挪用资金罪的犯罪对象?

  笔者认为,在拆迁安置工作完成之后,经村民代表大会集体表决授权将这部分款项交由村基层组织统一管理、使用的,应当认定征地补偿费用已转化为普通意义上的村财。此时政府行政管理职能已经履行完毕,职权运作从属村基层组织自治的意志范畴。否则,征地补偿费用作为刑法规定的七种特定款物之一的移民款物,任何改变其用途的行为如投资等都可能涉嫌挪用特定款物罪!

  但是,如果这部分款项仍然具有直接用于征地补偿和安置补助之功能,或者村基层组织未将上述款项的收支状况向全体成员公布并按照村民代表大会议事规则决定改变用途,应当认为其协助政府对征地补偿费用的管理职能未履行完毕。

  二、教育附加费在“费改税”之前引发的管辖争议。《解释》中,代征、代缴税款属于“视为从事公务”的情形之一,教育附加费显然不是税款,字面上排除了检察机关相应的直接立案管辖权。而教育附加费也不属于“特定款物”,结果造成现实中大量截留教育附加费挪作其他村务用途的行为无法得到刑罚矫治。同时,对以教育附加费为犯罪对象的侵吞、挪归个人使用的行为也产生了定性分歧。

  笔者认为,直接指向即明知是教育附加费的侵吞、挪用行为应当适用《解释》规定,以贪污罪和挪用公款罪定罪处罚。因为协助政府收缴教育附加费显然是行政管理行为,类似村官当前在政府推行的农网改造工程中代为收缴“表下线工程工料费”的行为,应当属于《解释》中规定的“协助人民政府从事的其他行政管理工作”。如果村财帐目不清,无法分清款项的准确来源,无法证明主观上具有侵吞、挪用教育附加费的特定故意的,则涉嫌职务侵占罪和挪用资金罪,由公安机关管辖。

  三、村公益事业基建工程发包环节中的受贿行为存在管辖缺陷。有学者专门撰文研究过村官受贿的主体缺陷:除《解释》规定的情形外,村官在管理村公共事务中的受贿行为,不能认定其为国家工作人员按受贿罪定罪处罚。同时,对其也不能按公司、企业人员受贿罪定罪处罚,因为村民委员会只是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,村官当然不能认定了公司企业人员。所以,按照“罪刑法定”的原则,不能作为犯罪处罚。这种无罪可定的窘态,源于公司、企业人员受贿罪犯罪主体的立法缺陷。

  笔者认为,惩治村官受贿,要充分利用《解释》中关于“社会捐助公益事业款物的管理”这一适用规定。只要引发村官受贿的村公共事务涉及社会捐助公共事业款物(包括本村村民的无偿集资)的使用问题,就应当以受贿罪论处。常见的情形如华侨捐款用于旧村改造,而村官在工程发包过程中索取或收受贿赂。

  综上,为了不让村官经济犯罪在“夹缝中生存”,必须确定一个统一的初查部门。实践中,村民越级上访和农村群体事件的暴发多与村官经济犯罪有关。村民在行使控告、申诉、举报权时,一般直接找上检察机关的控告申诉检察部门。因此,可以由控申部门统一受理涉及村官经济犯罪的线索,开展必要的初查,在确定犯罪对象的属性之后,再根据案件定性和管辖划分移送本院反贪污贿赂部门或公安机关立案侦查。


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