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给农民以宪法关怀
更新时间:2003-6-13 10:17:46  来源:  作者:张英红  阅读150
    给农民以宪法关怀
张英红


  
加入了WTO后,我国将给予国外企业和人员以平等的国民待遇,可拥有9亿之众的国内农民,能否摆脱旧体制的普遍歧视,享受到公平的国民待遇?这是我们不能不关注的。

我担心一个具有讽刺意味的现象:人们一方面希望农民学会在市场经济的大海中“游泳”,另一方面又将农民手脚牢牢“捆绑”起来丢在“穷乡僻野”,这将是一种十分滑稽的现代游戏。中国是一个典型的农民大国,没有农民的解放和自由,就不可能有中华民族的伟大复兴,更不可能有马克思、恩格斯所期望的每个人的自由发展的“联合体”。


二元体制的枷锁


共和国的开国元勋们大都是农民之子,他们对农民的苦难有着最为切身的体验,他们为农民的解放奋斗不息。到过韶山参观的每一个人,都会深切地体会到共和国领袖的农民生涯,进京后的毛泽东始终念念不忘贫苦农民,在三年困难时期,当他听到农民正在遭受的饥饿和灾难时,忍不住流下热泪,并坚持不吃肉。这是一种深情的农民情结。

但不必讳言,歧视农民的二元制度至今仍在延续,形成了举世独有的二元社会结构。其根本缘由在于我国在苏联模式的严重影响下,建立起一套高度集中的计划经济体制和包含户籍制度等14项具体制度在内的二元社会结构,人为地把我国切割成市民与农民相区别、城市与农村互隔离的畸形社会,农村也就成为城市人“犯错误”、“受处分”的下放和改造的“充军”之地。

歧视农民的二元制度,已经深入到社会、经济、政治、科技、教育、文化、法律等各个领域。

在经济发展战略上,国家实行工业化优先发展战略,“挖农补工”,人为制造“剪刀差”,使农民艰苦创造的巨额财富源源不断地流向城市和市民的腰包。据统计,从“一五”计划到国家工业化第一阶段结束(1953~1989),国家通过“剪刀差”共从农民手中拿走工业化资金7000多亿元,占农民新创造价值的1/5。进入90年代,这种“剪刀差”还呈不断扩大趋势,每年绝对额都在1000亿元以上。

在户籍身份上,实行城乡有别的二元户籍制度。1958年1月的《户口登记条例》取消了《宪法》规定的公民居住和迁徙自由权,从此,农民不能进入城市生活。时至今日,不少大中城市仍然对农民紧闭“城门”,农民只能在小城镇“安营扎寨”;与二元户籍制度相联系,农民不能到城镇就业,国家机关、事业单位和国有企业招工招干的首要条件是你必须具备“城镇户口”,改革开放后的农民也只能流向个体私营和外资企业“打工”;国家的社会保障也只覆盖城镇市民,而广大农民却被排除在社会保障之外,农民只能把自己的生老病死全部寄托在贫瘠的土地上;国家对城镇的义务教育也全包了下来,而农村的义务教育则由农民自己掏腰包解决,等等。


“压力型体制”


如果仅仅是歧视农民的二元制度,对农民来说,倒还不是最糟糕的,因为中国农民自古以来已磨炼出举世罕见的吃苦耐劳精神和逆来顺受的作风。对广大农民来说,自己比市民低一等倒也罢了,只要地方官吏不要再来敲诈勒索,能够过上一种清贫、宁静和安全的生活,也就谢天谢地了。

但是,在一些地方,农民这种最低限度的生存愿望也没有切实保障,某些农村正不断地演绎着“苛政猛于虎”的悲剧。特别值得关注的是,由于农村改革的严重滞后,激发了“三农”问题的严重性,农民收入越来越少,负担越来越重,一些基层干部对农民的无情盘剥和粗暴干预越来越厉害,“官逼民死”和“农民逃亡”现象怵目惊心,连朱镕基总理都义愤填膺地指出已经到了“民怨沸腾”的地步。

农民的不幸命运还缘于中国农村县乡政治体制是一种特殊的“压力型体制”,这种体制通过将政府确定的经济发展的硬指标逐级分解下达,从县、乡镇再到村,村再分解到每一个农民头上,各级又层层加码,最后摊到农民头上已经是令人咋舌的“天文数字”。在这种“数字型政绩至上”的行政理念驱使下,各级官员为了炫耀“政绩”和表现“才华”,就竭力提前、超额完成“数字任务”。这种“压力型”体制使政府行政的最大目的已经不是为民众谋福利,也不是提供公共物品,而是不择手段地完成层层加码的“数字任务”。在没有任何外部制约的情况下,疯狂追逐自身利益最大化的权力,必然横冲直撞,置民于无法招架的境地,使农民不断付出眼泪、鲜血和生命的代价,来“配合”完成乡村干部的“数字任务”。而县级政府为了支持乡镇“数字任务”的完成,也就有意无意地容忍包庇胡作非为的乡村干部,于是“官官相护”就在“县乡村三级利益共同体”的契约下形成了,受到严重侵害的农民的冤屈,经常无法在县、乡两级得到及时、有效的解决。这样,有“中国特色”的农民上访之路就只能延伸到市、省和中央机关以及那些良知未泯的新闻单位,他们就被农民视为“包青天”。

一些惯于对农民兴威作福的基层干部,最怕农民觉醒,也最怕民主。某些乡镇还与地方流氓恶势力相勾结,共同对付那些“不听话”的农民,有的乡镇还直接把税费任务承包给当地流氓头子,达到“以恶制民”的目的。

最令人不可思议的是,一些基层干部和执法干警在驱民虐民之际,毫无负罪之感。一些没有直接参与殴打农民的干部,也不愿摆脱维护单位形象的狭隘心胸,进行人性的反省。西方一位哲人说过,政府有时会成为强盗,而人民永远也不会。当前某些地方农村基层的行为,正是这句名言的最好注脚。著名经济学家盛洪最近指出:“这些地方的政府机构已经失去了得以存在的基本理由,他们不过是坐在农民家门口的强盗,他们在动摇我们社会的合法性基础。”

农民问题的严重性,已经引起了方方面面的高度重视,但一二十年来的理论探讨和政策制度设计,似乎没有真正解决问题,根本原因在于,这些理论探讨和政策制度设计大都陷入了把农民排除在外的思维定势,走入了人治的死胡同。

在国际上,由几个大国操纵和决定小国命运的做法和行径,被称作“霸权主义”。同理,在解决农民问题上,我们习惯于由所谓的“社会精英”等强势群体坐在一起操纵和摆布农民命运,这也是一种典型的“霸权主义”,是不可能真正维护农民切身利益和解决农民问题的。


在宪法之母的注视下


历史和现实已经证明,只要给农民自由,农民就会创造出惊人的历史奇迹。现在是进一步解放农民的时候了。这就迫切需要我们虔诚地恭请神圣的宪法之母从幕后走向台前。理性在召唤我们,赋予农民以真正的宪法关怀,是解放农民的终极选择。宪法是保障人民基本权利的最神圣的法律,没有宪法就没有共和国。宪法的根本功能在于:一方面约束政府易于膨胀的权力,一方面慈祥地保护人民易于受害的权利。在宪法之母的眼中,没有权贵和贱民,也没有工人、农民、知识分子的区分;在宪法之母眼中,只有平等的公民概念,任何人都是慈祥的宪法之母的高贵之子。

在宪法之母的注视下,解放农民,就是要把农民从二元社会结构中解放出来,撤除城乡隔离的人为樊篱,给农民以公平、公正的国民待遇。必须加快户籍制度改革,取消任何形式的身份歧视,加快城市化步伐。现在世界各国普遍赋予公民居住和迁徙自由权,全世界仅仅只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度。

国际经验表明,在现代化的道路上,有三个关键性的城市化水平的指标,一个是城市化水平达到30%时,进入城市化快速发展阶段;一个是城市化水平达到50%时,进入基本实现现代化的历史阶段;再一个是城市化水平达到70%时,才能真正消除工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动的差别。

建国后由于户籍制度的人为限制,我国城市化进程十分缓慢,到1997年,全世界城市化水平已达46%,发达国家达70~80%,发展中国家也在40%以上,而我国同期仅为29.9%,相差甚远。

中国革命走的是一条农村包围城市的道路,中国的现代化必须走一条农民进入城市的道路,农民进入城市的过程也就是城市化的过程,城市化的过程也就是解放农民的过程,城市化是中国农民的解放之路。现在一些人在城市化道路上主张发展小城镇,这源于对农民命运的擅作主张,忽视农民宪法之子的地位。应该说,政府的职责不是设置重重关卡阻挡农民,而是想方设法为农民创造更多的就业机会,提供更好的公共服务。给农民以公平的国民待遇,就是让农民参与制定“游戏规则”,农民与市民一样有居住和迁徙自由的权利,有在国家机关、事业单位和国有企业就业的权利,有享受城乡平等一致的社会保障的权利,有享受接受城乡一致的受教育的权利,有与市民平等一致的纳税的权利。

在城镇,居民月收入800元以上才征收个人所得税,在农村,绝大部分农民月收入不到一二百元,根本没有达到纳税的起点标准,而面向农民征收的农业税和“三提五统”“一个都不能少”。现正进行的税费改革,缺陷在于漠视农民的宪法权利,依然在城乡有别的旧框架内探讨农民问题的解决途径。可以预料,这种旧模式的税费改革不可能达到长期减轻农民负担的目的。

当前农民负担沉重,“三乱”现象不止,根本原因在于权力机关不受约束地从四面八方把手伸向农民干瘪的“口袋”。10多年来农民负担越减越重就足以说明,仅靠表面加强学习、形式主义的动员说教和自上而下的自律性努力,已经制止不了强势集团对农民的欺凌和侵害。要真正减轻农民负担,必须以权力制约权力。笔者想起英国资产阶级革命时的著名口号:“不经议会同意,国王无权征税。”而在我国,各级各部门随意下个文件就可以从农民身上收费,这种局面必须痛下决心扭转,我们也应该树立“不经人大批准,政府不能征税”的神圣信念。


扩大基层民主


在现行体制下,乡镇等基层政府与中央政府追求的行政目的也并不完全一致,中央政府行政的主要目的在于“得民心者得天下”,努力维护国家主权的独立完整,确保国内稳定,促进人民福祉;不少乡镇等基层政府行政的目的在于“得上级领导心者得官位”,努力完成上级政府下达的指标,从而获得不断升迁的机会。

中央对乡镇等基层政府的约束主要有两个方面,一个是在革命斗争年代积累出来的“纪律约束”,一个是法治社会所必需的“制度供给和安排”。现在,中央政府对乡镇等地方政府的纪律性约束成效已微乎其微。不少乡镇不仅没有建立一级完全政府的财力,并且其职能已“三要化”(要粮要钱要命),呈现出带头违法犯罪的现象。有的乡镇干部公开对农民叫嚣“政府就是镇压之府”,完全堕落成违法犯罪的主体,一些乡镇领导干部还百般狡辩当前党群关系恶化的主要责任不在自己,而在“上级”和“体制”。

事实证明,仅仅靠转变作风和走过场式的乡镇机构改革已经无济于事。在建设法治国家的进程中,我们必须彻底抛弃那种“刑不上大夫”的封建观念。一些乡镇干部和执法人员有恃无恐侵害农民财产和人身权利的行为,绝不仅是“工作方法简单”、“工作作风粗暴”的问题,而是典型的违法犯罪行为,必须绳之以法,严惩不贷。中央政府必须善于与时俱进地推进制度创新,加紧供给发展基层民主政治的新制度。

加入WTO以后,作为分散的、个体的、弱势的农民,也必须提高组织化程度,着手组织农会和其它经济合作组织,形成自己的利益代言人。只有这样,才能使农民在与其它政治、经济等强势群体的博弈中维护自己的切身利益。

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