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试论刑事、民事、行政公诉权的一体化
更新时间:2003-4-14 21:13:41  来源:  作者:邱景辉  阅读386
    试论刑事、民事、行政公诉权的一体化
邱景辉
近期关于民事公诉权的理论研究与实践探索成为民事检察监督工作机制改革的热点,同时也出现了归属之争。笔者认为,民事公诉权包括支持起诉权应当从常规的民事检察监督权能中剥离出来,归属刑事、民事、行政一体化的“完整的公诉权”。[1]
(一)检察机关是公共利益的诉讼代表。我国的国体和政体决定了公共利益是从国家与社会两个角度指向人民的根本利益,[2]决定了法律和权力为公共利益而设立。国家利益只有在作为社会共同体的公共利益的法律形式的意义上才可以成立。[3]把公共利益视为国家利益,它包括作为法人的国家的利益和作为社会利益捍卫者的国家的利益。[4]当行为人实施不法行为,侵犯了全体人民利益或社会公共利益时,国家应当代表全体人民和全社会予以追究。[5]而当不法行为侵犯了集体利益而通过集体自身无法得到救济时,国家则以集体利益的捍卫者身份出现。作为宪法授权的法律监督机关,检察机关的首要职责就是代表国家对违反法律即严重损害公共利益的行为进行追究,并通过诉讼手段的强制性实现惩治、补偿和预防等功能。汲取诉讼当事人化趋势中的先进要素,在所有公诉案件中,国家应视为公诉案件的原告,检察机关是国家的诉讼代表机关,公诉人是国家的“公职律师”。[6]
仅就民事公诉而言,似乎以国有资产管理部门作为原告更容易解决诉讼主体的适格问题。笔者认为,国有资产管理部门作为专门的监管机构,对于辖区内发生的国有资产流失事件可能基于失职或者渎职,需要作为共同被告一并追究相应的责任,其责任承担不属于国家赔偿。而检察机关在诉讼活动中的侵权行为构成国家赔偿,其诉讼后果由作为原告的国家承担。
(二)维护公共利益需要追究相应的刑事、民事、行政责任。“当今世界各国确定检察机关的性质时,普遍基于一个共同的理念——检察机关应当是一个完全立足于公正和正义的机关。这也是检察机关在刑事、民事、行政三大诉讼中拥有公诉权的根据。检察机关应当有权代表国家利益、社会公益提请法院追究犯罪嫌疑人的刑事责任、提请法院确认某一民事法律关系的效力、提请法院确认某一行政法律关系的效力,追究违法公民、法人和其它组织的刑事责任、民事责任和行政责任。”[7]例如,国家的利益在受到其他民事主体的侵害时,检察机关有权针对侵害国家权益的行为向法院提出具体的诉讼请求,如停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。[8]侦查实践表明,职务犯罪和经济犯罪常与民事侵权、行政违法相伴随。在市场经济条件下,只有三大公诉权一体化才能最大程度地满足复杂的法律关系及其纠纷对公益诉讼的公正与效率要求。现行法的刑事附带民事诉讼制度就充分体现了立法原意对刑事、民事公诉一体化的认同,[9]应当作为统一公诉权构建的现实基点。
(三)公诉旨在弥补诉讼救济之不足。赋予检察机关作为公益代表的刑事公诉权带有明显的统治工具或国家机器色彩,即为了维护统治秩序和社会利益并弥补私力救济之不足。[10]对于以非犯罪形态存在又由于缺乏适格的原告而“不告不理”的损害公益行为,刑事诉讼的惩罚功能、民事诉讼的补偿功能和行政诉讼的矫正功能均呈现出非功能。尽管国家拥有强大的权力体系,但由于权利主体的泛化与责任主体的虚化,国家作为最终受害者时往往因为缺乏诉讼代表而成为急需救济的弱者。随着“公益”的深入人心,建议赋予检察机关民事、行政公诉权的呼声与日俱增。[11]为加强和改进涉及公共利益的冲突解决手段,确立和补充检察机关作为民事、行政诉讼公益代表的地位和职能成为我国职权体系结构完善和功能更新的需要。
(四)公诉人的意思自治。公诉人在代理行为中的意思表示限于根据法律或法理可以推定为国家意志的内容,并在法律权限范围内可以进行自由裁量。鉴于所有侵害社会公共利益的行为都被法律所禁止,任何民事主体对此都没有自由意志和自由处分权,从这个意义上讲,检察机关提出具体的诉讼请求并不违背“意思自治”的民法基本原则。[12]
综上,笔者认为,公诉就是由公诉机关提起的公益诉讼。公诉权统一概念可以表述为:检察机关代表国家对严重损害公共利益者提出指控并交付法院审判,委派公诉人作为原告即国家的法定诉讼代理人出庭支持公诉,请求法院追究被告相应的刑事、民事、行政责任的职权。
在检察人员分类管理的检察官序列中,应当根据专业含量优先的原则,选拔检察官中的精英分子担任主诉检察官统一行使三大公诉权。鉴于民事、行政公诉案件数量有限,公诉部门内部可以相对独立地设置一个精通民事、行政法律政策的主诉检察官办案组,专门办理民事、行政公诉案件。[13]

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[1] 参见刘立宪、张智辉等著,《检察机关职权研究》,载孙谦、刘立宪主编:《检察论丛》第2卷,法律出版社2001年版,第108页。
[2] 参见张穹、张智辉等:《公诉问题研究》,载孙谦、刘立宪主编:《检察论丛》第2卷,法律出版社2001年版,第331页。
[3] 参见李琦,《职权:宪法学与法理学考察》,《中外法学》1999年第3期,第33页。
[4] 庞德:《通过法律的社会控制、法律的任务》,沈宗灵、董世忠译,商务印书馆1984年版,第40页。
[5] 参见邵南卿、张锋:《关于民事公诉的理性思考》,
http://www.ezhou.jcy.gov.cn/file/llyt09.htm,May14,2002.
[6] 在本次检察理论研究年会上,北大法学院朱苏力教授强调了检察官向“公职律师”发展的专业化走向,并阐明了“公职律师”应当代表政府提起公益诉讼和进行应诉答辩的相关职责。
[7] 参见潘君:《健全检察机关在三大诉讼中的公诉职能》,
http://www.tyfw.net/oldtyfw/jczd/jczd0012.htm,May7,2002.
[8] 参见张晋红、郑斌峰:《论民事检察监督方式之选择——兼与林贻影、滕忠同志商榷》,《人民检察》2001年第9期。该文认为检察机关提起民事诉讼只能归于对民事实体法实施的监督方式之一。
[9] 我国刑事诉讼法第77条规定:“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提附带民事诉讼”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条规定:“如果是国家财产、集体财产遭受损失,受损失的单位未提起附带民事诉讼,人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的,人民法院应当受理。”第86条规定:“附带民事诉讼中依法负有赔偿责任的人包括:(一)刑事被告人(公民、法人和其他组织)及没有被追究刑事责任的其他共同致害人;…(五)其他对刑事被告人的犯罪行为依法应当承担民事赔偿责任的单位和个人。第89条规定:“附带民事诉讼应当在刑事案件立案以后第一审判决宣告之前提起。有权提起附带民事诉讼的人在第一审判决宣告以前没有提起的,不得再提起附带民事诉讼。但可以在判决生效后另行提起民事诉讼。”《人民检察院刑事诉讼规则》第250条规定:“人民检察院审查移送起诉的案件,必须查明:(七)有无附带民事诉讼;对于国家财产、集体财产遭受损失的,是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼”。
[10] 参见拙文:《刑事诉讼与弱者保护》,载张同盟主编:《检察改革与实践》,中国检察出版社2002年版,第307页。
[11] 参见肖建华:《法学专家建言:应授予检察机关提起民事行政诉讼权》,《检察日报》2001年3月14日。
[12] 参见张晋红、郑斌峰,前引文。
[13] 参见拙文《检察人员分类管理实务研究—-在检察改革的整体规划中考查》。该文在第四届全国检察理论研究年会中获二等奖。

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