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也谈非诉行政执行案件中的几个问题--兼与方舜平、邓宇平同志商榷
更新时间:2002-12-24 19:18:33  来源:作者提供  作者:周宏  阅读543
    2002年12月7日人民法院报第三版刊登了方舜平、邓宇平同志撰写的《非诉行政执行案件中的几个问题》的文章。笔者从事行政审判多年,对此问题也有所思考,读罢《非文》,似有疑惑,故付之笔端,供读者参考。
  一、对非诉行政执行案件的审查《若干解释》第九十三条规定:“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”本条是关于人民法院审查具体行政行为合法性的期限、组织、审查后果以及强制执行机构的规定。对该条如何理解认识不一,特别是准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发,更是模糊不清,《非文》认为:人民法院受理行政机关的执行申请后,有30日的审查期限,可以先向被执行人发出执行通知书,被执行人对具体行政行为无异议,自觉履行,则不需作出强制执行的裁定,反之,接到人民法院的执行通知后,仍不履行的或提出异议的,合议庭再进行审查,认为符合执行条件的,作出准予强制执行的裁定;对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,则裁定不准予执行。其理由:一是行政庭受理行政机关的申请后,应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,既要审查,就须通知执行的双方了解情况,单纯看行政机关的卷宗是审不清的,也容易作出错误裁定。执行与审查不能截然分开。对准予强制执行裁定的下发一定要慎之又慎。二是根据民事诉讼法及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》的有关规定,人民法院决定受理执行案件(含非诉行政执行)后,应当在3日内向被执行人发出执行通知书,而《若干解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出,因此执行通知应在裁定之前发出,若被执行人提出异议,也可以为案件的审查提供参考,避免作出错误裁定。笔者认为,在人民法院受理行政机关的执行申请后,不必先人民法院受理行政机关的执行申请后,而应组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,对符合合法性要求的具体行政行为,作出准予强制执行裁定,同时向被执行人下发执行通知书,规定被执行人自觉履行期限,期限内没有履行的转入强制执行程序。对不符合条件的,作出不准予强制执行裁定,不再予以执行。主要理由是:第一,在司法审查之前向被执行人下发执行通知书是徒劳的,也是不符合《若干解释》第九十三条之精神的。因为行政机关在申请人民法院强制执行之前,已向被执行人作出具体行政行为,并告之其履行期限,被执行人如果愿意自觉履行应该早就履行了,因此法院向被执行人下发执行通知书也很难使其自觉履行,徒劳浪费时间。第二,行政机关之所以申请人民法院强制执行,就是因为大多少行政机关不具备强制执行手段,法律法规没有赋予大多数行政机关强制执行权,其根本意义在于建立一种司法权和行政权的监督制约机制,人民法院不能放弃这一职权。执行通知书一经人民法院发出,即表明具体行政行为的合法性已经司法确认,显然法院在司法审查之前向被执行人下发执行通知书是非常错误的。第三,对非诉具体行政行为的司法审查不同于对被诉具体行政行为的司法审查,前者是适当性审查,主要是书面审查,这点从《若干解释》第九十五条规定的三个“明显”可以看出,后者是严格性审查,必须按照严格的诉讼程序审理。前者虽然没有进行严格审查,但是在赋予当事人诉权的前提下进行的,即使被执行人有异议也只能通过诉讼来解决,也不需要法院发出执行通知后,引出被执行人的异议。
  二、申请人民法院执行的时间把握问题《非文》在讨论申请人民法院执行的时间把握问题时,不知道是疏忽还是其他原因,把当事人的法定起诉期限写成了15日,这是错误的,因为行政诉讼法第三十九条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”可见行政诉讼的法定起诉期限一般是三个月而不是15日。由于《非文》把这一关键问题搞错了,所以其讨论和结论就毫无意义了。但就此问题笔者想发表一些浅见。
  行政处罚法第四十五条规定:“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外。”此外,行政复议法第二十一条规定:“行政复议期间具体行政行为不停止执行;但是,有下列情形之一的,可以停止执行:(一)被申请人认为需要停止执行的;(二)行政复议机关认为需要停止执行的;(三)申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理,决定停止执行的;(四)法律规定停止执行的。”行政诉讼法第四十四条也规定:“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的,停止具体行政行为的执行:(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行,人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。”以上法律规定表面不停止执行为原则,停止执行为例外。而《若干解释》第八十八条却作了与此相悖的解释:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”这表明在被执行人的法定起诉期限三个月内具体行政行为将停止执行,要等到法定起诉期限三个月届满后才能执行,这显然与不停止执行原则矛盾。也许有人认为只是三个月不能申请人民法院强制执行,行政机关自己还是可以执行的。但行政处罚法第五十一条规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;(二)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;(三)申请人民法院强制执行。”可见申请人民法院强制执行是行政机关的执行措施之一。被执行人的法定起诉期限届满之前不能申请人民法院执行,也就在一定程度上阻却了具体行政行为的执行。因此《若干解释》第八十八应与行政处罚法第五十一条相一致,即将“法定起诉期限届满之日”修改为“法定或行政机关指定的自动履行期限届满之日”,便于更好地贯彻不停止执行原则。
  另外,行政机关制作的行政处罚决定书也常常限制了自己申请人民法院强制执行的时间。如“不服本决定的,自本决定生效之日起60日内可向上一级行政机关申请复议或直接向人民法院起诉,否则将申请人民法院强制执行。”此言下之意即要等到法定申请期和诉讼期过后才能申请人民法院强制执行。建议行政机关制作行政处罚决定书时这样表达:“……在规定的期限内不自觉履行的,将申请人民法院强制执行。不服本决定的可自本决定生效之日起60日内向上一级行政机关申请复议或直接向人民法院起诉。”这样既告知了当事人的救济途径和期限,又坚持了不停止执行原则。
  
  
湖北省石首市人民法院 周 宏
ssfyzh@sohu.com
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