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职务犯罪侦查权之重构
更新时间:2002-12-1 17:38:36  来源:  作者:邱景辉  阅读970
    自深圳设立职务犯罪侦查局后,关于职务犯罪侦查局的地位与作用,或者更深层次地说是关于职务犯罪侦查权的优化问题成为关注焦点。笔者曾在硕士学位论文中探讨过职务犯罪侦查权的功能更新,大致构想如下:
  一、关于职务犯罪侦查权归属争论的误区
  在我国反腐败结构功能体系中,检察机关职务犯罪侦查权的理想功能相当强大,不仅对包括村干部在内的所有公务人员的职务犯罪行使侦查权,对职务犯罪中牵涉的部分非公务人员犯罪如行贿罪及与利用职便的公务人员共同犯罪行使侦查权,还对部分公务人员(国家机关工作人员)利用职权实施的其它重大犯罪行使机动侦查权。 但是,现行的职务犯罪侦查权出现了功能弱化现象,尤其是出现了非功能与反功能。笔者认为,根本原因还是立法设计的理想化。检察机关职务犯罪侦查功能的弱化已经引起了反腐败各职能部门之间分力格局的变化。
  笔者认为,学界在研讨职务犯罪侦查权的归属和替代问题时,陷入一个绝对化的误区或者说对象错误。即始终将职务犯罪侦查权作为一个内容和形式的统一体来研究,忽略了现行法对职务犯罪范围的设定本身是否合理以及在关于职务犯罪的人为界定范围之内是否具有基于侦查便利的管辖划分必要这两个基础性前提。尽管有学者指出了检察机关与公安机关之间侦查案件管辖范围的划分标准的不科学甚至有悖民主和平等价值, 但却没有提出建设性的调整意见。同时,上述的观点或者将侦查权对监督权的支撑功能混同于侦查权的监督功能,或者将侦查功能与监督功能绝对地对立起来,没有从作为子功能系统的侦查权对整个检察权功能体系的贡献以及与诉讼监督功能和公诉功能之间的互惠性角度对检察机关的侦查权进行反思与重构。
  二、职务犯罪侦查权功能更新
关于检察权中侦查功能的更新问题,笔者的设计思路是:(1)以支撑诉讼监督功能为必要并保障支撑的充分有效;(2)对诉讼监督功能和一体化的公诉功能没有直接贡献的职务犯罪侦查权,按照最有利于侦查的原则划归公安机关或监察机关;(3)拥有一定限度的机动侦查权,对民事、行政公诉过程中发现需要追究刑事责任的或直接立案侦查或指挥公安机关进行侦查,应对形势变化产生的新型犯罪,填补侦查权主体多元化可能造成的盲区。
  (一)剥离与诉讼监督无直接关联的职务犯罪侦查权
  1998年最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件范围的规定》具体规定的职务犯罪大致有55种,即贪污贿赂犯罪12种,渎职犯罪34种,侵犯公民人身权利和民主权利犯罪7种。这其中,有相当一部分职务犯罪类型与检察机关行使诉讼监督权没有必然的联系,应当进行分离并归位。为此,笔者对现行的职务犯罪侦查权设计了以下分配方案:
  1、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员以及国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员实施的职务犯罪, 应当归属公安机关统一侦查。理由是:(1)市场和社会对平等主体的要求,尤其是世贸规则无差别待遇的要求,排斥单纯以身份和财产所有权区分的法律适用不平等。 试想,当相邻的两家国有和非国有银行发生同样的收银员侵吞存款或者信贷员收受贷款客户贿赂的案件,尽管最终判决结果从罪名和量刑上进行区别可以用侵犯的客体复杂性不同来解释,但在被法院宣判有罪之前,我们凭什幺法理可以对其中属于“国有”的员工适用“12小时传唤”和“14天刑拘”,而对“非国有”的员工却适用“48小时留置”和“37天刑拘”? (2)公安机关的侦查力量与侦查水平在对付此类犯罪时存在比较优势,譬如专门设立了经侦大队。那幺,出于对担心破案能力的反对意见显然不攻自破。 (3)除非全面推行“检警一体化”侦查模式,否则以检察机关的人力、物力、财力根本无法对此类犯罪进行全面的有效打击。(4)断绝检察机关与企业等利益集团之间的权钱交易可能,将有助于保障检察权行使的公正性,有助于防范检察机关内部的腐败,进而有助于检察机关与检察官权威的重塑。 尽管交给公安机关侦查同样存在这种可能,但由检察机关进行监督总比检察机关自我监督奏效得多。
  2、审判机关、司法行政机关、行政执法机关中行使司法权或行政执法权的公务人员实施的职务犯罪,以及其它国家工作人员在协助上述人员行使司法权或行政执法权过程中实施的职务犯罪,仍由检察机关负责侦查。理由是:(1)上述侦查管辖范围与法律明确授权的诉讼监督对象范围一致,包括了审判机关、公安机关、国家安全机关、监狱、看守所、劳动改造机关、劳动教养机关和狭义的司法行政机关,并没有放弃法定的监督职责。(2)根据国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,结合《刑事诉讼法》关于检察机关立案监督权的有关内容,对行政执法机关以行政处罚代替刑事追究等故意不移送涉嫌犯罪案件的行为中存在的职务犯罪进行查处,是对立案监督功能的必要和充分支撑。同时,也对民事、行政公诉功能提供了支持。(3)以司法活动和行政执法活动的职权主体身份和职权行为进行的双重管辖划分,突出了法治对司法、执法主体与从事其它公务的人员在职业操守要求上的区别。从人和事两方面,为检察机关全面正确履行对最具国家强制力和作为解决利益冲突最主要手段的司法权与行政执法权进行监督的基本使命提供了保障。(4)上述双重管辖划分具有较强的可操作性,一方面侦查对象所在单位相对固定,而司法和行政执法的职权范围也容易确定;另一方面,从刑法分则中的许多相关罪名本身就明确指向特定的司法和行政执法行为可以直接区别管辖,如徇私舞弊不征、少征税款罪、枉法裁判罪等。(5)针对与诉讼监督权直接关联的职务犯罪侦查权将使得检察权中的监督功能与侦查功能实现最大程度的互惠,即从监督活动中发现职务犯罪线索,通过职务犯罪侦查增强监督效力。(6)管辖案件各类在量上的减少将带来质上的提高,保证将有限的检察资源集中投入到应当且最适宜由检察机关承担的侦查任务中,强化侦查功能进而强化检察权的整体功能。
  3、前两类以外的其它职务犯罪由监察机关进行侦查。理由是:(1)监察机关设立的目的和任务原本就是查纠公务人员的违法违纪行为,在国家机关体系中具有廉政监督地位。(2)监察机关事实上参与甚至主持了一些重大复杂的职务犯罪,在能力与经验上可以胜任侦查职责。(3)监察机关身居政府之中,具备侦控以行政管理人员和行政管理行为为主要侦查对象的特定职务犯罪的信息优势。(4)将针对违法违纪的监察权升格为针对职务犯罪的侦查权,与职务犯罪从违法违纪形态发展为犯罪形态的一般规律相符,打击与预防效果与检察机关负责侦查时相比将呈现增强趋势。(5)赋予监察机关一定范围的职务犯罪侦查权以取代“两规”,“两指”等政治手段,既可解决反腐败斗争的实际需要又能促进法制化与民主化。
  4、检察机关工作人员的职务犯罪由上级监督机关进行侦查;监督机关工作人员的职务犯罪由上级检察机关进行侦查。自然公正或正义要求不做自己案件的法官,当然也不会允许自查自纠的侦查行为。因此交叉侦查势在必行,但如果由同级之间互相侦查,或者有“官官相护”之嫌,或者有分庭对抗之忧。由高位阶的对方上级掌握制约机制也许是最佳选择。
  5、检察机关在与公安机关、监察机关之间出现职务犯罪案件管辖纠纷时具有侦查优先权。因为侦查活动是诉讼活动的启动和起始阶段,而检察机关拥有诉讼监督权。但应当赋予公安机关和监督机关向上级检察机关提出管辖权异议的权力。对于因为犯罪竞合、数罪或共同犯罪出现的共同管辖案件,检察机关立案后,认为由公安机关或监督机关侦查更适合的,可以移送管辖。
  6、职务犯罪中单位犯罪的管辖参照上述划分。
原本统一由检察机关行使的职务犯罪侦查权一分为三,不可避免将出现一些协调上的困难甚至权力主体之间的冲突。具体的问题有待在实践中逐步加以解决。毕竟从理论上进行设计和论证的结果只能是“相对合理”。
  (二)增补在诉讼监督过程中发现的妨害诉讼犯罪侦查权
  基于健全和完善诉讼监督权功能的考虑,检察机关的侦查权不应局限于职务犯罪的范畴,应当包括对妨害诉讼活动的非职务犯罪。在增补侦查权之前,有必要借鉴一下国外关于检察机关侦查权的立法例。
  在英国,检察机关仅行使部分刑事侦查权,即根据1987年的《严重欺诈局法》有权直接立案侦查涉嫌500万英镑以上的重大复杂欺诈案件。 严重欺诈局设在检察机关内,有权要求任何与商业欺诈案件有关的公民或企业提供相关信息、文件和资料,也有权进入相关机构调查等。 继英国之后,新西兰、挪威、乌干达、南非等国也仿效英国成立了由总检察长领导的严重欺诈局。 在美国,检察机关直接进行侦查的案件主要包括:特别重大的贪污案、行贿受贿案、警察腐败案、白领犯罪、智能犯罪等。 在日本,检察机关主要对部分经济与公司案件、严重偷税与漏税案件、公务人员贪污受贿案件进行侦查。一些高等检察厅还成立了“特别侦查部”,专门负责这类案件的侦查工作。 在韩国,检察机关自行侦查的犯罪案件,包括智力型犯罪、复杂犯罪和严重的犯罪,如政府官员(四级以上公务员)利用职务犯罪、经济犯罪、毒品犯罪、环境污染犯罪、有组织犯罪、偷税以及警察滥用职权犯罪等。
  联合国大会1990年批准的《关于检察官作用的准则》特别指出:“检察官应当适当注意对公务人员所犯罪行,特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际公认的其它罪行的起诉,和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。”可见,检察机关的直接侦查权以职务犯罪为主但并非只针对职务犯罪,也可以针对特定的犯罪类型,具体设定完全根据实际需要。
  有鉴于此,根据诉讼监督功能的需要,笔者认为检察机关对下列案件应当行使侦查权:
  1、刑法分则中规定的妨害司法类罪划归检察机关管辖。有利于在监督司法权行使主体及其职权行为的基础上,对其它诉讼参与人的诉讼活动是否合法实行监督。经验表明,诉讼参与人的妨害司法行为往往与司法人员职务犯罪相关联。在侦查其中一类犯罪的过程中可能发现重要的其它犯罪线索,对两类犯罪的侦查都有促进作用。如从伪证罪可能挖掘出法官徇私舞弊、枉法裁判的职务犯罪。从法理上说,也只有通过对诉讼参与人的整体监督,才能将三大诉讼法中关于检察机关实行法律监督的规定落到实处,维护司法权威与司法公正。
  2、直接以司法人员或行政执法人员为犯罪对象的人身伤害及侵犯其它人身权利与民主权利的犯罪案件。因为对司法人员与行政执法人员的依法保护也是对司法和行政执法正常秩序的维护,是对诉讼民主、文明、公正的保障,与诉讼监督具有共同的价值取向。同时,也能从侦查过程中发现其它妨害司法的普通犯罪或职务犯罪线索。当然,如果确实与身份或职权无关,也可以交由公安机关侦查。如果被害人是检察机关工作人员的,为了回避应当交由公安机关侦查。
  3、职业律师利用律师职便实施的犯罪案件。这与第一类妨害司法罪存在竞合,但律师利用职便实施的犯罪并不限于诉讼活动或司法活动。随着“法曹一元化”在我国的发展,尤其是统一司法资格考试的全面推行,律师将成为法官和检察官队伍中精英的主要人才资源。换句话说,律师作为司法工作者,其职务行为虽不属于公务,但与法官和检察官具有很大的接近度。从某种意义上说,律师的职业操守对诉讼的程序正义和实体正义都有至关重要的影响力。因此,对于律师在诉讼代理或非诉代理活动中的诈骗、敲诈勒索、受贿、侵占等犯罪行为,由负责诉讼监督的检察机关进行侦查,有助于维护正常的司法秩序和司法职业的廉洁与高尚。
  (三)扩充机动侦查权
  我国检察机关现有的机动侦查权同样受限于“身份”与“职权”。即国家机关工作人员利用职权实施的其它重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。经过以上的重组后,检察机关的机动侦查权应当作适当的调整和扩充:
  1、在民事、行政公诉案件的调查、审查中发现的非属检察机关固定管辖的犯罪案件。如对造成重大经济损失的“豆腐渣”工程进行公诉时,直接侦查其中牵涉的非法招投标等犯罪。这样一来,有助于公诉权的统一行使。
  2、新出现的犯罪类型。如针对足球“黑哨”事件,最高人民检察院作出司法解释以“公司、企业人员受贿罪”批捕和起诉。笔者认为从诉讼监督的角度考虑,检察机关对此类新概念犯罪自行侦查更为妥当。
  3、基于回避的代位侦查。不宜由公安机关侦查的案件(不限于职务犯罪案件)以及不宜由监察机关侦查的职务犯罪案件。如公安机关领导的家属或子女的犯罪案件等。借此保障侦查程序的合法和结果的公正。如果是检察机关工作人员的亲属实施的检察机关管辖范围内的职务犯罪,同理应当由监察机关替代侦查。
  4、基于不作为的代位侦查。立案监督中,对公安机关拒不说明不立案理由,或在收到通知立案书后拒不立案,以及虽然立案但搁置不予侦查的案件,经向公安机关正式提出书面纠正违法意见并经上级检察机关向上级公安机关通报后,仍然不予立案或侦查的,经省级检察机关审批同意,取代公安机关行使侦查权。同样,针对监察机关应当立案而不立案的情形,参照以上办法执行。
  5、基于违法侦查的代位侦查。对于公安机关和监察机关侦查人员由于刑讯逼供、徇私舞弊、枉法追诉、报复陷害等违法侦查行为构成职务犯罪的原案,即被违法侦查的案件,检察机关有权对原侦查结论予以撤销并自行组织重新侦查。
  6、将原机动侦查的范围从国家机关工作人员缩小为司法和行政执法人员,与职务犯罪侦查权的重新配置相协调。

参考文献
 1、谢志强、王红兵:《机动侦查权浅议》,《检察日报》2002年4月12日。
2、夏邦《中国检察院体制应予取消》,《法学》1997年第7期。
3、田双鄂、余立进:《“国家工作人员”范围辨析》,《人民法院报》2002年5月7日。
4、对于现行检察权中以身份区别管辖权的平等价值判断,属于侦查权的微观功能研究范畴。前文引述的夏邦一文关于“遗毒”的指控,笔者认为应当一分为二地理解。指控看似代表了“从身份到契约” (〔英〕梅因:《古代法》,沈景一译,商务印书馆1959年版,第97页)的前进方向,也可以用来批判亚里士多德“正义即不义,不义即正义”正义观 ,(亚氏的正义观不是人人都享有平等的权利,而是不同的人应该享有不等的权利,是建立在不平等人生观的基础之上的,是一种不正义基础上的正义。参见李龙主编,前引书,第44页)但由于忽视基于某些职权而形成的事实上的不平等,忽视对特殊犯罪区别侦查所体现的权责统一或权利义务相一致的法律上的平等,忽视公务人员非职务犯罪的其它刑事犯罪与非公务人员适用同一侦查程序的事实和法律上的平等,并不能构成对职务犯罪侦查权平等价值的完全否定,但却足以构成部分否定。因为它至少可以引发关于职务犯罪侦查中12小时最长连续传唤期限与其它犯罪侦查中48小时最长连续留置期限,以及公安机关侦查的刑事犯罪最长刑事拘留期限为37天而检察机关侦查的却只有14天的比较反思。
5、参见张雪妲,前引文,第153页。该文认为公安机难以胜任侦破“白领犯罪”对侦查人员谋略和技巧要求。
笔者认为,将国企人员和单位犯罪归属检察机关管辖,在检察经费依靠“皇粮”明显不足的现实条件下,已经成为了反功能,这可能是立法者始料不及的。根据最高人民检察院计划财务装备局承担的《检察机关经费保障机制研究》重点课题组调查研究显示:在检察系统开展教育整顿前的1997年,全系统经费支出85.57亿元中,各种形式的外单位赞助13.9亿元,在发案单位报销4.78亿元。参见中国检察理论研究所编:《检察理论研究成果荟萃》, 第129页。在接受了这些维持检察机关“生计”的“杂粮”之后,检察机关能否保证铁面无私遭到了合理的怀疑,这也是启动队伍教育整顿的重要原因之一。但是公正既需要高素质的检察队伍,也需要保障公正的外部环境,并非搞几次运动可以解决的问题。
6、参见梁国庆主编:《国际反贪污贿赂理论与司法实践》,人民法院出版社2000年版,第477页。
7、张培田:《检察制度本源刍探》,孙谦、刘立宪主编:《检察论丛》第2卷,法律出版社2001年版,第448页。
8、刘立宪、吴孟栓:《国际检察制度发展趋势的把握和分析》,《国家检察官学院学报》1999年第3期。
9、刘兆兴:《两大法系国家检察机关在刑事诉讼中的职权比较》,《外国法评译》1995年第3期;龙宗智:《论检察官侦查的特点和要求》,前引文,第456页。
10、李伦:《国外和港澳台地区检察机关侦查权比较研究》,《国外法制信息》1998年第12期。
11、高克强:《大韩民国检察制度概况》,《国外法制信息》1997年第5期。

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