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铁路客运价格听证会的行政程序存在六大缺憾
更新时间:2002-1-25 1:57:52  来源:中国经济时报  作者:余 晖  阅读702
    将于1月12日在京举行的“部分旅客列车实行政府指导价”方案听证会,是目前大家关注的焦点。1月9日,记者就此专程前往管制经济学家、中国社会科学院工业经济研究所副研究员余晖的家中对其进行专访。余晖首先肯定“听证会是很好的制度”,同时,他对记者指出,此次听证会在程序上存在着时间过紧、代表选举技术故障、代表名单不公开、听证材料未公布、听证地点不中立、电视直播不全程等六大缺憾。

  召开听证会是一个飞跃;从封闭的听证会过渡到公开的听证会又是一个飞跃


  记者(以下简称记):最近全国各地召开各种价格听证会。我注意到,这些听证会的组织者都表明是按照《价格法》召开的。1998年5月1日就开始实施的《价格法》中,明确提出了价格听证会制度。为什么直到近3年之后价格听证会才开始浮出水面?作为一个长期研究基础设施产业改革,并极力主张听证制度的管制经济学家,您是怎么看的?


  余晖(以下简称余):这个问题的实质是法律的可操作性。我国的立法和行政执法之间存在着大量的脱节现象。

  我们知道,听证分为公开和非公开两种。非公开的可以通过座谈会的形式,但正式的听证会(public hearing)必须有严格的程序。《价格法》虽然规定了要听证,并没有确定是正式的还是非正式的,听证会怎么开也没有相应明确。


  听证程序的明确和我国的1998、2000年的电信资费调价听证会的召开有关系。那两次虽然采取了听证的形式,却没有按照听证会的一般程序去做,遭到了很多的非议。而出台了《价格听证管理暂行办法》后,使得《价格法》的规定在现实中变得可操作。从不开到召开听证会,是一个飞跃;从封闭的听证会过渡到公开的听证会,这又是一个飞跃。国家计委的这种改革精神和勇气是值得赞许的。

  记:有了《价格法》的规定,加上《听证办法》对程序的明确,国家计委还明确了必须进行调价听证的产品和服务的目录。我国听证制度的法律基础是否已经完善?


  余:应该说我们的价格听证制度已经有了基本的框架。一般而言,正式听证会在事前、事中、事后的程序都有相应的制度安排。


  在举行听证会前,有相应的听证申请程序;必须事先公布听证的内容,明确公共政策的目标;要征集听证代表并公布其身份;公布听证会的主持者、听证的时间和地点等。


  听证会的进行是将法院的庭审形式移植到行政程序上来,当事人之间要有抗辩。这里没有原告、被告,但是有不同利益主体。可能是行政机构直接对个体,也可能是行政机构作为协调者来协调经营者之间以及经营者和消费者之间的利益。当二者利益发生冲突而且无法通过民事方法来解决时,将由“行政法官”根据利益相关人举证、抗辩即会议记录做出裁决,得出听证结果。它自始至终强调透明和公开,一次听证证据不足,还可以二次听证、三次听证,总之一定要达到所追求的社会目标,实际上是三方都满意的结果。


  在事后,应该明确在多少天内把结果告诉公众大家并要说明理由。还要尽量公布听证会的证词(书面和口头的)记录。


  正式听证会上双方抗辩达成的结果应作为主要决策依据


  记:这次铁路客运价格听证会,有关人士表示,听证会上只对调整方案做出大体的判断,最后定价还是由专业人士确定;在1999年举行的北京市公交调价听证会上,北京市物价局的一位干部说过:“根据法律的规定,这只是一个参考,价格该怎么定并不由听证会上大家的意见来决定……”这个理解对不对?价格听证会的结论和最后定价关系怎样?


  余:你说的是很关键的问题。如果只是决策参考的话,座谈会即非正式听证会就可以了。但一旦召开正式的听证会,性质就不一样了,最后的结果必须以正式听证会上双方抗辩证词为依据,代表的意见不能是可有可无的。

  对于提出最终由专家来确定结果,我想,专家也是有局限的,相对的。在某些信息上,专家也许还不如消费者清楚,比如上次广东的公路春运价格听证会上,那些打工的人可以详细说明在哪个省坐什么样的车花多少钱。


  引入听证程序后,各种利益集团都会认真对待,并对提供的信息进行研究,比如铁道部的材料长达153页,可能花了好几个月时间来做,而消费者代表在了解后也会做详细的抗辩准备。在这基础之上,大家知己知彼,双方可以找到最关键的问题展开谈判、讨论,最后的结果就不能只作为参考,应该以它为主要的、直接的依据。


  铁路客运价格听证会的行政程序存在六大缺憾


  记:当年电信调价举行价格听证会,你最后的评价是“中国的听证会任重而道远”,并对电信听证会的行政程序提出质疑。对于即将举行的铁路客运价格听证会的行政程序来看,还有哪些问题?


  余:目前我们只能针对听证会事前的工作做一些评论。我想这次听证的事前程序还存在以下几个缺陷:


  第一,时间太仓促。听证会1月12日举行,而春运马上就要开始,听证会后决策的时间已经很短了。按照程序,如果决策依据不足,还要进行二次听证,但现在时间已经明显不够了。如果一定要作出最终裁决,就很可能使听证会流于形式。为什么不考虑提前半年来做这件事?


  第二,代表选举技术上有故障。代表报名最后期限为1月5日,而去年12月30日名单就确定了。还有更好的代表怎么办?


  第三,我个人认为代表名单应该公开。有关部门担心有二,一是利益集团可能会收买代表;二是消费者代表可能承受不了压力,比如媒体的采访和大家的询问。我觉得所担心的恰恰是好事。你是代表,你就必须有立场,要旗帜鲜明地代表一部分人的利益。听证会为什么要公开呢?因为在众目睽睽之下,压力是很大的,你不可能站在利益的对立面说话。不公开代表的身份,只能让人对代表的广泛性和公正性提出质疑。


  第四,听证材料应该提前公开。按照国外的惯例和听证的程序,所有有关的书面信息都必须提前公开。有了“靶子”,利益相关人才会去注意,做到有的放矢,有针对性地收集证据,做好抗辩的准备。


  至于说没有手段去公布,这可能只是一个借口。我想国家计委的网站如果有困难,任何其他的网站或媒体都是十分愿意做这件好事的。听证会的时间本来就很短,信息又不提前公布,包括中立代表在内的其他代表在短时间内很难消化建议方案。这就会出现严重的信息不对称,使缺乏信息的代表处于被动地位。我认识参加过前两次电信调价听证会的人,他提前十天拿到材料,说根本来不及细看,因为很多东西尤其是成本核算是非常专业的。这就说明,即便是相当出色的专家,也有可能出现“失语”的尴尬。


  第五,关于直播的问题。这次听证会的总时间是6个小时,转播的是3个小时,理由是中央台时间不够。这显然不成立,央视不够还有其他的电视媒体。

  第六,听证地点设在铁道大厦不太合适,聪明的主持人应该将地点设在中立的地方。有时候感情方面的东西会影响决策。


  这些迹象表明,如果在信息不充分公开的情况下,最终的结果极有可能偏向听证申请人的建议方案。尤其是我们的政府对垄断性的国有企业有一种至今难以割舍的“父爱”情结,使得行业主管部门和这些企业存在一种事实上的利益同盟。而消费者是分散的,缺乏集体行动的能力。


  春运涨价“削峰平谷”的效果不明显


  记:听证会的内涵是充分听取当事人的意见。听证会涉及到很多专业知识,比如对铁路成本的计算,一般的代表恐怕无法详细判断。我们怎样保证听证会的公正和这些声音的客观?

  余:我想这还是一个信息不对称的问题。普通的消费者专业能力可能不够,应该有专业人士为他支招,就像打官司找律师一样。如果消费者身份公布了,我就可以找到一批专家,结合消费者的实践和我们的理论研究体验,针对申请方的材料,做出很好的辩词。另外,参加听证会的专家学者身份更应该公开。专家学者应该是中立的,并且在该领域有长期深入的研究。现在,这些专家的情况只有主办机构知道,而公众和消费者代表不熟悉,任何保证专家公正行使其话语权呢?


  记:这次铁客价格听证会主要涉及到春运问题,根据您对铁路产业的研究,春运应该涨价吗?


  余:以前铁道部称春运涨价目的为“削峰平谷”,而事实证明并没有达到这一目标,反而是铁路部门大发了一笔“横财”。如果真要用涨价的方法来限制客流,恐怕要有200%的涨幅才行。


  大家都知道,铁道部门已经扭亏为盈了,这说明平时票价是没有问题的。而春运时需求增加只会降低平均成本,而且由于服务质量的降低(如临时调运货运列车承担客运任务),即使维持目前的票价,旅客实际上还是支付了更高的费用,应该能足够弥补铁路部门所增加的成本。铁路与公路不同,铁路客流是双向的,而公路是单向的。就目前铁路的经营状况来说,在目前的价格水平下,这些成本都是可以弥补的。


  我想,如果政府用补贴的方法,在维持价格不变的情况下,一方面鼓励铁路部门增加运力,使想回家的走得更好;另一方面将不回家的人节日生活安排得丰富多彩一点,留住一部分人,效果可能会更好。你注意到没有,民航、公路春节都要涨价,都想在年终增加收入。这不仅是供求的问题,而是体制的问题。


  听证会是目前中国有效的经济民主


  记:民航机票价格一直是焦点,大家也呼吁要举办听证会。我想问的是,一些垄断行业是否经过价格听证就能保证其定价的合理性?价格听证会对这些行业的改革有影响吗?

  余:价格听证解决不了根本问题。在国家行政垄断制度下,国有企业效率很低,满足不了大众的需求。我们只有改革,从完全垄断到开展竞争。比如大家提出的铁路的网运分离,在运输方面展开有效竞争,并放开对基础设施的投资,解决路轨瓶颈问题。而民航已经是竞争性市场了,只要放松对航线的管制,就可以让市场价格来调节供需平衡。


  记:广东春运公路客运价格听证会后,方案下调了35%,而最近福建电力举行的调价听证会方案被推翻。你怎样评价听证会的作用?

  余:听证会在中国目前有效的经济民主。因为在经济政策领域,这种集中发表意见,并进入政府决策程序的制度,可以对政府和经营者的行为产生制约的机会并不多。同时,这也是是唤醒消费者和公民民主意识的大好时机。价格可以听证,其他许许多多的领域也同样应该听证。涉及双方权益和利益再分配的问题,都应该进行听证。


  刚才你说的听证会已经有了实际的效果,这表明听证会是很好的制度,我们在很多领域可以采用这种方式。所以目前怎么高度评价听证制度都不算过分。我们要做的是使听证的程序更加完善,使它不至于流于形式。

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